Державне управління. Том 2

15.2. Технології прийняття управлінських рішень у державному управлінні

Класичний процес прийняття рішень

Прийняття управлінських рішень займає особливе місце в роботі кожного управлінця й державного службовця. Фактично прийняття управлінських рішень та їх реалізація є основним змістом будь- якої управлінської праці.

Несвоєчасні та невдалі управлінські рішення можуть стати джерелом опору позитивним змінам. Тому управління має постійно адаптуватися до вимог суспільства. Основними завданнями, пов’язаними з прийняттям управлінських рішень, зокрема, є: виділення функції прийняття управлінських рішень; координація співпраці в процесі прийняття рішень; створення умов для ефективної праці керівників.

Рішення в системі державного управління дуже різноманітні, багаторівневі і мають різну владну силу. Одні з них формуються на рівні вищих та центральних органів державної влади і спрямовані на розв’язання найважливіших проблем держави, інші є проміжними або допоміжними і приймаються на рівні або в межах відповідного апарату. Прийняття рішень розглядається сучасною наукою управління як одна з основних управлінських функцій, що має інтегральний характер стосовно інших основних управлінських функцій, зокрема планування, організації, мотивації та контролю.

Прийняття рішень у державному управлінні - це результат діяльності його суб’єктів, спрямованої на розв’язання певних проблем державного рівня, які, у свою чергу, асоціюються з відповідними управлінськими ситуаціями. На ситуаційний характер рішень вказує і їх усталене визначення як вибору однієї з альтернатив. Саме виявлення таких ситуацій, їх аналіз (діагностування), визначення обмежень та критеріїв для оцінки рішень, формування (виявлення) і оцінка альтернативних варіантів рішень, а також вибір одного з них є класичним процесом прийняття рішень.

Розумінню місця і ролі функції прийняття управлінських рішень у системі державного управління сприяє спрощена ланцюгова модель соціального механізму формування та реалізації державного управління, яка має вигляд: “потреби ® інтереси ® цілі ® рішення ® впливи ® дії ®результати ”.

Власне, приймає рішення керівник (так звана “особа, що приймає рішення”) відповідного рівня компетенції. Але цьому передує підготовка цього рішення, яка може мати дуже широкий спектр обсягу і складності, вимагати різної кількості та кваліфікації фахівців-управлінців, а також відповідних витрат часу.

Визначення загальної технології прийняття рішень

Відомий російський учений Р.Фатхутдінов розглянув визначення загальної технології прийняття рішень

як відповіді на низку запитань (що, кому, як, де робити, хто буде робити, в які терміни, в якій кількості, що це дасть) та їх пов’язування в просторі, часі, за ресурсами та виконавцями. Такий підхід передбачає наявність певної логічної моделі прийняття рішень, елементами якої є інформація, отримана внаслідок відповідей на вищезазначені запитання. Серед останніх маємо: ситуацію прийняття рішення; час для прийняття рішення; ресурси, необхідні для реалізації рішення; ресурси, які є в розпорядженні організації (або особи, що приймає рішення); систему управлінських параметрів; систему зв’язку між контрольованими та неконтрольованими параметрами; альтернативні варіанти рішень; систему критеріїв (оцінну систему) для оцінки очікуваних результатів рішень.

Модель раціонального прийняття рішень

Найбільш поширена технологія прийняття рішень спирається на модель раціонального прийняття рішень. Остання на сьогодні є класичною типовою моделлю, що повністю відповідає сучасному уявленню про прийняття рішень як частину процесу управління з усіма його основними етапами та технологічними операціями.

Технологія прийняття рішень за цією моделлю складається з таких етапів:

- виявлення та діагностування проблеми;

- визначення обмежень та критеріїв прийняття рішень;

- розроблення (формування) альтернатив рішень;

- оцінювання кожної з альтернатив рішень;

- кінцевий вибір альтернативи (вибір найкращої альтернативи рішення за обраними критеріями).

На першому етапі “Виявлення та діагностування проблеми” проводяться:

- моніторинг ситуації та виявлення проблем;

- визначення їх пріоритетності;

- опис проблемної ситуації;

- формулювання та структурування виявлених проблем.

Моніторинг політичної, економічної, соціальної, гуманітарної, державотворчої ситуації в країні здійснюється, як правило, безперервно з метою виділення основних проблем, що суттєво впливають на досягнення бажаного стану держави, галузі, регіону, певної сфери суспільного життя, діяльності органу влади, установи, організації в межах їх компетенції.

Виявлення проблем державного управління здійснюється з урахуванням чинників їх виникнення, зокрема:

- територіального, пов’язаного з раціональним поділом державної влади та державного управління по території держави;

- соціального, що передбачає орієнтацію державного управління на інтереси всіх класів, соціальних верств, професійних груп, національних і конфесійних структур суспільства;

- технологічного, що полягає у використанні нових технологій управління, формуванні єдиної інформаційної системи державного управління з новим рівнем послуг;

- правового, що дає змогу впорядковувати за допомогою правового регулювання та виконання відповідних норм поведінку та діяльність учасників управлінських процесів, а також системну взаємодію управлінських елементів;

- організаційного, що визначається високою динамікою організаційних відносин і необхідністю постійної зміни організаційних структур під впливом економічних, соціальних і духовних інновацій та зміни цілей державного управління;

- кадрового, зумовленого актуальністю залучення до державного апарату висококваліфікованих фахівців та розвитку їх навичок у процесі управлінської діяльності, зокрема роботи в команді;

- зміцнення взаємозв’язків із суспільством і подолання відчуження державного апарату від громадян.

Визначення пріоритетності проблем (за масштабністю, ступенем впливу на суспільство, гостротою, нагальністю вирішення, наявністю політичних рішень) необхідне для вибору найбільш актуальної з них для першочергового або невідкладного вирішення.

Опис проблемної ситуації передбачає аналіз її сутності, новизни, стану законодавчого забезпечення, наявності державних, регіональних, галузевих програм, результатів консультацій та соціологічних опитувань, анонсування досвіду країн ЄС.

Формулювання та структурування проблеми (з’ясування типу, характеру проблеми, її основних системних характеристик, виявлення закономірностей розвитку, можливих наслідків, виділення основних складових, визначення головної та допоміжних цілей, структурування цілей).

Формулювання проблеми

Наприклад, підхід до формулювання проблеми, запропонований канадським ученим Л.Палом, передбачає такі дії:

- з’ясування причини виникнення проблеми (Чому існує ця проблема? Чи зумовлена вона факторами позаособистісного сприйняття? Чому вона турбує людей?);

- оцінку нагальності та масштабності проблеми (Кого зачіпає ця проблема? Яка частина населення відчуває чи може відчути її на собі? Які складові впливу цієї проблеми на населення? Чи якийсь з регіонів уражений найбільше? Як визначають проблему основні зацікавлені сторони?);

- визначення новизни проблеми (Чи є ця проблема новою? Несподіваною? Такою, що виникла повторно?);

- застосування низки методів аналізу проблем, зокрема структурування, класифікаційного аналізу, аналізу припущень, ієрархічного та синектичного аналізу, експертизи.

На другому етапі “Визначення обмежень та критеріїв прийняття рішень ” здійснюються визначення критеріїв, порівняльних оцінок, формування індексів та індикаторів, розрахунок рейтингів, розроблення умов тендерів.

Універсальні критерії оцінювання управлінських рішень

Універсальними критеріями в оцінюванні альтернатив управлінських рішень є результативність, ефективність, економічність, справедливість.

Результативність (effektiveness) - це критерій, що охоплює результативність у вирішенні проблем, відповідність пріоритетним завданням уряду, ставлення громадськості, вплив на платників податків та на приватний сектор. У свою чергу, він оцінюється за критеріями:

- технологічної раціональності, тобто порівняння альтернатив стосовно здатності визначити ефективні шляхи розв’ язання суспільних проблем;

- здійсненності як технологічної (функціональної), так і політичної та адміністративної;

- вимірюваності, тобто можливості оцінювання результатів у кількісних показниках (гроші, обсяг виробництва тощо);

- адекватності, тобто відповідності завдань наявним ресурсам.

Ефективність (efficiency) - це критерій, що пов’язує витрати з результатами впровадження рішення та враховує не лише результати, а й обсяг ресурсів, необхідних для їх досягнення, а також доступність існуючих ресурсів. Проявляється у зіставленні співвідношення “ економічні витрати - вигоди” або “екологічні витрати - вигоди”, де вигоди - це позитивні результати, витрати - витрачені ресурси та час, а також потенційно можливі негативні результати.

Економічність (economy) - це критерій, що оцінює мінімізацію вартості ресурсів, спрямованих на діяльність з огляду на відповідну якість.

Справедливість (justice) - це критерій, що передбачає пропорційний вплив на різні регіони та групи населення, прояв інших ознак цього критерію.

На третьому етапі “Розроблення (формування) альтернатив рішень” проводиться вибір (безпосередньо або через експертну процедуру джерела альтернатив) й обґрунтування альтернатив рішень (розробка сценаріїв розвитку ситуації з використанням технологій системного та ситуаційного аналізу, експертного оцінювання, моделювання, експерименту).

На четвертому етапі “Оцінювання кожної з альтернатив рішень” оцінюються переваги та недоліки альтернатив рішень. Переваги і недоліки визначаються на підставі об’єктивного аналізу і викладаються в описовій формі представлення.

На п’ятому етапі “Кінцевий вибір альтернативи” вибирається альтернативне рішення за результатами оцінювання альтернатив, формулюються загальні рекомендації.

Більш детально модель раціонального прийняття рішень можна представити послідовністю таких операцій:

- отримання інформації про ситуацію (аналітичний матеріал);

- визначення цілей (побудова дерев цілей та критеріїв, ранжування цілей за пріоритетами);

- розроблення системи оцінювання (формування індексів та індикаторів, розрахунок рейтингів, визначення умов тендерів, порівняльних оцінок та пріоритетів);

- аналіз ситуації (виявлення факторів, що визначають розвиток організації, зокрема можливостей ресурсного забезпечення);

- діагностика ситуацій (виділення основних проблем та визначення їх впливу на досягнення бажаного стану організації); розроблення прогнозу розвитку ситуації (застосування методів експертного прогнозування);

- розроблення й обґрунтування альтернатив рішень (безпосередньо або за допомогою спеціальних експертних процедур);

- відбір основних варіантів управлінських впливів (використання технологій відсіву), розроблення сценаріїв розвитку ситуації (визначення альтернативних варіантів динаміки їх змін з використанням технологій ситуаційного аналізу та експертного оцінювання);

- експертна оцінка основних варіантів управлінських впливів (з використанням системи оцінювання);

- колективна або індивідуальна експертна оцінка найкращого варіанта дій (узгодження рішення);

- прийняття рішення відповідальною особою.

На практиці цю модель доцільно розширити шляхом додання до неї ще одного етапу - “Визначення механізму реалізації управлінського рішення”. На цьому етапі здійснюються: вибір форми управлінського рішення, розробка плану дій з його реалізації, визначення необхідного ресурсного забезпечення.

Форми управлінського рішення

Можливими формами управлінського рішення можуть бути: політична - політичний документ; правова - нормативно-правовий або організаційно-розпорядчий акт; адміністративна - доручення. Розробка плану дій з реалізації передбачає визначення: складу та послідовності дій, строків, комунікативної стратегії, стимулювання виконання рішень, форми й характеру контролю. Щодо ресурсного забезпечення, то йдеться про фінансове, матеріально- технічне, кадрове, інформаційне, документаційне забезпечення тощо.

Модель раціонального прийняття рішень є добре продуманою і водночас ідеальною алгоритмічною моделлю. Безумовно, необхідно прагнути максимально можливо дотримуватися її.

Концепція вимушеної раціональності

Разом з тим на практиці, як правило, управлінці дотримуються концепції вимушеної раціональності (вперше досліджена Г.Саймоном), сутність якої полягає в тому, що з багатьох можливих альтернатив люди в змозі бачити лише деякі з них, а тому здебільшого задовольняються не оптимальними, а досить вдалими рішеннями або такими, що дають змогу якось вирішити проблему. Найкраще цю концепцію охарактеризував сам автор, за висловом якого, дійсна людська раціональність не є ні абсолютно раціональною, ні ірраціональною. Саме тому він вважає, що необхідне існування організацій, однією з основних функцій яких є компенсація обмеженої раціональності індивідів.

Відповідає концепції вимушеної раціональності й гіпотеза, запропонована Д.Пейном і М.Браунштейном, згідно з якою особа, яка приймає рішення, виходить при цьому здебільшого не з алгоритмічного процесу, а з простих евристичних правил. Причому евристичні міркування розглядаються лише як попередні та правдиві судження, метою яких є знаходження рішень для розв’язання певної проблеми.

Незважаючи на зазначений чинник вимушеної раціональності, модель раціонального прийняття рішень залишається еталоном при вирішенні проблемних ситуацій. За висновком американського вченого В.Дункана, який у своїх дослідженнях показав, які положення науки управління підтверджуються практикою, нераціональні теорії рішень не давали кращих результатів, ніж раціональні.

Ефективність управлінських рішень

Фахівці, як правило, роблять спробу дати оцінку ефективності управлінських рішень. Як показують дослідження, на ефективність прийняття рішень впливають численні чинники. Вважається, що рішення є ефективним, якщо найкращий результат досягнуто в заданий термін або з найменшими витратами.

На думку Й.Кхола, ефективність управлінських рішень і дій залежить переважно від характеру проблем, що вирішуються, управлінських ситуацій, умов, особливо організаційного характеру, в яких приймаються рішення та відбуваються управлінські дії, і меншою мірою - від характеристик особистості та стану управлінця.

Для оцінювання чинників (політичних, особистісних та ін.), що впливають на якість рішень, за винятком економічних, для яких здебільшого застосовуються кількісні методи, в основному характерне використання якісних методів. Завжди слід пам’ятати, що в процесі досягнення високої ефективності необхідно зберігати здатність швидко адаптуватися до змін, що відбуваються.

Оскільки прийняття рішень здійснюється на всіх рівнях управління, між багатьма з яких існують як безпосередні, так і опосередковані зв’язки, то йдеться про систему таких рішень в ієрархічній структурі управління - ієрархію рішень. Разом з тим існує думка, що пошук рішень у найбільш складних, погано формалізованих ситуаціях успішніше реалізується в гетерархічних мережах взаємодій.

Ефективне управління є результатом позитивного, відданого та енергійного ставлення до справи. Чинник участі людини в процесі управління, зокрема при прийнятті рішень, завжди супроводжується чинником імовірності і, відповідно, чинником ризику щодо вирішення актуальних проблем для досягнення цілей організації.

Передусім, розглядаючи процеси прийняття рішень, слід враховувати вплив на них цілеспрямованої (а не реактивної) поведінки людини, в основу якої покладений прояв волі останньої. Модель цієї поведінки за спрощеною схемою така: уявлення про цінність ® дія ® цінність. Цей підхід пов’язує процеси прийняття рішень з психологічною проблематикою волі людини. Оскільки різні люди мають різну волю та способи її прояву, то вони відрізняються й способами прийняття рішень.

Характеристики людини, що впливають на прийняття рішень

Серед характеристик людини, що впливають на прийняття рішень, виділяють: ступінь схильності до ризику; особисті уподобання при виборі засобів досягнення результату; досвід реалізації засобів управлінських впливів; ступінь розвиненості інтуїції; особисті цілі. Останні визначаються: особистісною системою цінностей; матеріальним становищем; віком; оточенням, у якому людина функціонує та в якому вона виховувалася; сімейним станом; станом здоров’я.

Моделювання ймовірності досягнення цілей

Для прогнозування цих чинників дослідники використовують моделювання ймовірності досягнення цілей, тобто побудову моделі проблемної ситуації з урахуванням усіх її основних можливих параметрів та можливих впливів на них вищезазначених чинників. Досвід таких досліджень свідчить про те, що поведінка людини зумовлена цінністю цілі та ймовірністю її досягнення, а також тим, що саме суб’єктивна ймовірність (та, що безпосередньо пов’язана з людиною) визначає вибір стратегії прийняття рішень. Звідси й необхідність особливого вивчення механізмів формування суб’єктивної ймовірності в процесах прийняття управлінських рішень.

Виходячи з цього Н.Карданська запропонувала розглядати прийняття рішень як процес, що складається з етапів попереднього рішення (створення суб’єктивного уявлення про ситуацію; оцінки наслідків альтернатив; прогнозування умов, які визначають наслідки) та власне рішення (вибір альтернативи), а також такий, що враховує чинник ризику, тобто наявність певної ймовірності досягнення очікуваних наслідків рішень. Такий підхід фактично є розвитком моделі раціонального прийняття рішень за рахунок урахування в ній чинника ризику.

Роль керівника у прийнятті рішень

Загальновідомою є вирішальна роль керівника у процесі як підготовки, так і остаточного прийняття рішень. За допомогою управлінських рішень керівник реалізує в системі управління низку специфічних функцій, зокрема спрямовуючу (визначає цілі та завдання), забезпечувальну (визначає механізми реалізації цілей та завдань), координуючу (координує досягнення цілей та виконання завдань) та стимулюючу (створює умови для ефективної праці персоналу).

Проблема керівництва

Тому значна увага дослідників зосереджена саме на проблемі керівництва (лідерства, проводу). В процесі дослідження цієї проблеми були застосовані різні підходи: з позицій особистих якостей, поведінковий та ситуаційний. Сучасне ставлення до цієї проблеми: слід вибирати різні стилі керівництва залежно від конкретної ситуації. Це висуває досить жорсткі вимоги до керівників, їх особистісних якостей, знань, досвіду, інтуїції та здорового глузду.

Важливу роль у сприйнятті рішень підлеглими та їх реалізації відіграє авторитет керівника. Найбільший інтерес становлять висновки досліджень, присвячених цій проблемі, щодо визначення критеріїв оцінки авторитету та зони його дії. Основним критерієм оцінки авторитету є сприйняття чи неприйняття підлеглими наказів, доручень, вказівок, що їм адресовані, а для цього останні повинні бути такими, що відповідають цілям організації, зрозумілими, здійсненними та в цілому відповідати особистим інтересам підлеглих. Об’єктивно для кожного працівника існує так звана “зона індиферентності”, тобто межі, в яких накази, доручення та вказівки беруться до безумовного виконання, де діє авторитет керівника, причому цьому сприяє й загальне ставлення колективу до керівника (колективна думка).

На рівні державного управління важливість ролі керівника, його стилю керівництва набуває за своїми можливими наслідками особливого значення. Г.Атаманчук вказує на відмінності такого стилю від стилів роботи керівників в інших сферах суспільної діяльності, які полягають у тому, що: посадові особи спираються на державно-владні повноваження; їх активність досить чітко нормативно та процедурно регламентована; ця активність спрямована на формування та реалізацію державно-управлінських впливів.

Г.Чейзом були запропоновані такі риси, необхідні ефективно діючому державному керівнику:

- навички ведення переговорів і здатність переконувати;

- завоювання і збереження довіри громадськості, зокрема через використання засобів масової інформації;

- швидке засвоєння нових знань та прийняття рішень, оскільки час перебування на посаді може бути коротким;

- стійкі навички в управлінні персоналом, що забезпечує підвищення продуктивності та якості праці підлеглих;

- прагнення та готовність до такої роботи.

За пропозиціями А.Кредісова та Є.Панченка, прийняття та виконання управлінських рішень визначено як найголовніший оцінювальний критерій керівних здібностей.

У науці управління визначився та розвивається напрям підвищення ефективності організації за рахунок підвищення ефективності її людських ресурсів, який безпосередньо вплинув на подальший розвиток теорії та практики прийняття рішень. Були запропоновані методи та прийоми, які, передусім, стосуються психологічних та соціологічних аспектів управління людьми та спілкування між ними.

Вирішальна роль не тільки керівника, а й всього персоналу, тобто людини взагалі в процесах суспільної діяльності, розвитку сучасних організацій привела до виділення та швидкого розвитку напряму управління людськими ресурсами або управління персоналом.

Управління персоналом

На думку Г.Райта, управління персоналом є особливою функцією управління, яка полягає у формуванні кадрової політики й стратегії організації; консультуванні керівників організацій щодо проведення кадрової політики; забезпеченні адекватних кадрових послуг організації (набір, мотивація та розвиток). Основою управління персоналом є так звані кадрові технології, що являють собою набір методів, прийомів, процедур, спрямованих на оптимізацію кадрової діяльності.

На державному рівні актуальність проблем управління персоналом проявляється при формуванні та розвитку системи державної служби, основною метою якої є підвищення ефективності функціонування державної влади й державного управління, а також поєднання відповідальності за обіймання державної посади із соціально-економічними гарантіями державної служби.