Державне управління. Том 2

14.6. Запровадження New Public Management в Україні

Мета адміністративної реформи

Запровадження механізмів нового публічного менеджменту в систему державного управління передусім пов’язано з адміністративною реформою. Як зазначається в Концепції адміністративної реформи в Україні, “існуюча в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися в період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові наявної в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, з другого - в розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна як суверенна держава ще не створила.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дасть їй можливість стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в процесі її проведення потрібно вирішити низку завдань щодо:

- створення ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

- формування сучасної системи місцевого самоврядування;

- запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав та свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

- організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

- створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

- запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямах. Перший - створення

нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. Другий - формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління. Третій - кадрове забезпечення нової системи державного управління. Четвертий - зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. П’ятий - наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Динамічність об’єктів управління визначає необхідність постійного удосконалення, зміни його організаційної структури. Для посткомуністичних країн це актуалізується трансформаційними процесами, які відбуваються в економічній і соціальній сферах, і введенням основ соціально орієнтованої ринкової економіки. Разом з тим побудова демократичного громадянського суспільства, необхідність розширення співробітництва зі світовим співтовариством породжує потребу в здійсненні децентралізації управління, розширенні прав місцевих органів виконавчої влади, більш чіткому окресленні відносин між гілками влади, а також органами державної влади та суб’єктами ведення господарства.

Реформування організаційних структур державного управління здійснюється в процесі реалізації адміністративної реформи в Україні, яка насамперед має забезпечити проведення економічних і соціальних змін, обновити й підсилити престиж держави в суспільстві. Вона повинна спиратися на систему соціально орієнтованих ринкових перетворень в економіці України, які покликані забезпечити:

- здатність економічного механізму задовольняти на певному рівні потреби населення і держави;

- конкурентоспроможність національної економіки у світовій системі ведення господарства;

- подолання дестабілізуючої дії факторів, що створюють загрозу національній безпеці країни;

- незалежність економічної системи від зовнішніх ресурсів;

- розвиток економічної системи, здатної забезпечити сучасний добробут населення країни.

Держава має забезпечити ефективну роботу всіх без винятку складових державного механізму, незалежно від того, на яких засадах вони виконують свої функції, через введення механізмів, які забезпечать зацікавленість усіх виконавців державних програм саме в ефективному досягненні визначених цілей.

Державна політика щодо удосконалення адміністративної системи і розвитку державної служби повинна визначатися стабільною політикою економічного й соціального розвитку країни, мати стратегічний, тобто розрахований на довгий період часу, і науково обґрунтований характер, забезпечуватися соціальною (тобто більшістю населення) і політичною (тобто більшістю суб’єктів політичної системи) підтримкою. Довгострокова прогностична складова економічної і соціальної політики повинна виступати передумовою розробки пропозицій щодо удосконалення державної служби. В іншому випадку державна служба буде нездатна забезпечувати професійну підготовку і підбір фахівців, здатних підтримати та впровадити нові програми соціально- економічного реформування.

Адміністративну реформу можна визначити як безперервний процес удосконалення інституційних, правових, організаційних, процедурно-технологічних засад механізму держави і державного апарату, що забезпечує соціально-економічний розвиток країни, сприяє відповідності суспільної системи напрямам розвитку світової цивілізації.

Цілі адміністративної реформи

Адміністративна реформа має на меті:

- проведення динамічних змін у системі органів державної влади, її структурі й структурі самих органів;

- впровадження цілеспрямованих програмних методів

управління;

- оптимізацію сукупності і структури владних повноважень, виведення з повноважень державних органів функцій, що можна делегувати недержавним інститутам зі збереженням опосередкованого регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів і достатнього контролю.

Відповідно адміністративна реформа в Україні покликана забезпечити посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої, організаційної і контрольної функцій органів виконавчої влади, чіткий розподіл їх повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, ефективну взаємодію з органами інших гілок влади та інститутами громадянського суспільства.

Для державного управління системне подання його компонентів, елементів і їх взаємозв’язків має принципове теоретичне і методологічне значення. Насамперед мається на увазі взаємозв’язок державного управління (держави) із суспільною системою (об’єктами управління). Суб’єкт державного управління може ефективно функціонувати тільки за наявності зворотного зв’язку з об’єктами управління, утворюючи з ними дієву систему державного управління.

Призначенням останньої (системи державного управління) є обов’язкове охоплення:

а) організації і функціонування суб’єкта управління - керуючої системи;

б) структури взаємозв’язків керуючої системи із суспільною системою - об’єктами управління;

в) компонентів суспільної системи або їх окремих проявів, які утворюють у взаємозв’язку структуру системи і безпосередньо сприймають та реагують на державно-управлінські впливи.

Системи державного управління багатьох європейських країн нині зазнають процесу всебічної модернізації. Державний сектор комплексно переходить від “бюрократичної моделі” до концепції публічного менеджменту. Цей процес відбувається на всіх рівнях влади та в різних державних установах (від пошти до університетів).

Структурні та функціональні елементи бюрократичної моделі

Бюрократична, або традиційна модель державного управління, характеризується такими структурними та функціональними елементами:

- установи пропонують більш або менш широкий

спектр послуг;

- існує високий ступінь вертикальної інтеграції, тобто стандартизовані системи планування, реалізації та фінансування відповідних заходів;

- функціональна та ієрархічна організація внутрішніх структур (високий рівень розподілу праці) є правилом;

- у роботі керуються принципом необхідності. Отже, методи роботи членів організації, які зосереджені на точному виконанні завдань, позбавлені особистісного підходу (наявний жорсткий розподіл повноважень);

- значна увага при взаємодії членів організації надається письмовому спілкуванню (за допомогою файлів);

- стандартизоване і централізоване управління як персоналом, так і фінансами;

- присутня система стимулів для державних службовців (наприклад преміювання).

Протягом довгого часу “бюрократична модель” спрацьовувала - не тому, що вона була

ефективною, а скоріше тому, що розв’язувала основні проблеми, які цього потребували. Забезпечувалася стабільність, яка була особливо важливою якістю в минулому, а також відчуття справедливості та безпристрасності з того часу, як бюрократія (як зазначав Макс Вебер) була зобов’язана ставитися до всіх однаково. Це давало роботу і можливість забезпечити всіх людей однаковими базовими послугами, яких потребували і на які сподівалися в індустріальну епоху: дороги, магістралі, каналізація, школи.

Однак бюрократична модель розвинулася в умовах, які дуже відрізняються від тих, в яких ми перебуваємо зараз. Вона розвивалася в ієрархічному суспільстві з повільними темпами розвитку, де зміни відбувалися теж повільно і достатньо інформації для прийняття рішення мали лише ті, хто перебував на верхівці піраміди. Це було суспільство людей, які працювали руками, а не розумом. У ті часи масовий ринок цілком задовольняв бажання та потреби, які були схожі в більшості громадян. Тоді ми мали сильні територіальні громади - міцно зцементовані общини і міста.

Внаслідок трансформації публічних функцій та повноважень, які привели до розширення різноманітних соціальних послуг та послуг щодо місцевої інфраструктури, постала необхідність адаптувати процеси планування та контролю, які застосовуються в державному управлінні.

Отже, з початку 90-х рр. перехід до моделі публічного менеджменту прискорився. Державний сектор зазнав значних змін: “Сучасне середовище потребує установ винятково гнучких і здатних до пристосування. Воно вимагає установ, які постачають високоякісні товари та послуги, що відповідають кожній витраченій на них копійці. Потрібні установи, що несуть відповідальність перед споживачами, пропонуючи вибір нестандартизованих послуг; які керуються скоріше через переконання та стимулювання, ніж через накази; що дає їх працівникам відчуття значимості та контролю і навіть власності. Потрібні установи, які скоріше уповноважують громадян, ніж просто служать їм”.

Таким чином, публічний менеджмент означає:

- створення організаційних передумов для цілеспрямованого здійснення суспільних завдань;

- зосередження на отримувачах державних послуг та благ;

- урахування суттєвих тенденцій середовища, що оточує організацію;

- уповноваження всіх членів організації відповідно до переліку обов’язків та персональної компетенції.

Подальшими аспектами такого переходу є:

- управління, орієнтоване на досягнення результату, - фінансування результату, а не процесу;

- управління, орієнтоване на споживача, - забезпечення потреб споживача, а не бюрократії;

- децентралізоване управління - не ієрархія, а особиста участь і робота у команді;

- конкурентне управління - внесення елемента змагання в постачання послуг.

Таким чином, у державному секторі відбувається всебічна і систематична реструктуризація. Базуючись на демократичному розумінні головних цінностей та завдань державної діяльності, ці дії можуть складатися з таких компонентів:

- планування політичних принципів;

- розвиток стратегій залежно від громадських інтересів та з метою подальшого розвитку державних повноважень;

- деконцентрація владних повноважень і вдосконалення фінансування структур у федеративних державах;

- часткове припинення регулювання і часткове створення більш ефективних систем регулювання (наприклад доповнених засобами контролю, побудованих на використанні так званого “терміну дії” та оцінки результатів виконання повноважень);

- формування довіри до демократичних інституцій, які несуть певну відповідальність перед групами громадян;

- застосування принципів публічного менеджменту в державних інституціях.

Нова система публічного менеджменту (КРМ) представляє нову роль держави і державної служби (державного управління), що спирається на практичний досвід, є більш економічно орієнтованою та тісніше пов’язаною з критеріями менеджменту для того, щоб досягати державних цілей. Глобальною метою нового публічного менеджменту є “стимулювання нових оперативних механізмів у державному секторі, належним чином покращуючи якість, ефективність та результативність у наданні послуг”.

Наведена нижче табл. 14.2 дає стислий огляд найбільш важливих стратегій та інструментів нового публічного менеджменту.

Таблиця 14.2

Основні стратегії та механізми нової системи публічного менеджменту

Стратегія

Інструменти (принципи побудови) в новій системі публічного менеджменту

“Політичний”

контроль

Стратегічний менеджмент на рівні політичного і адміністративного керівництва; основні державні функції і повноваження та їх фінансування чітко визначено (угодами); розмежування державно-політичних управлінських завдань та виконавчих функцій

Невеликі, гнучкі

організаційні

структури

Стратегії, що забезпечують децентралізацію, розподіл та (або) більшу незалежність; поєднання відповідальності за зміст та ресурси на виконавчому рівні різних організаційних підрозділів (створення центрів, які несуть відповідальність за досягнення результату); створення відділів, які займаються міжсекторною співпрацею та надають інформацію як для підрозділів, що займаються стратегічними питаннями, так і для підрозділів, які ведуть оперативну роботу

Діяльність

Зосередження на результатах, що визначаються необхідністю отримання “кінцевого продукту” та передбачуваного ефекту (“результату”); контрактний менеджмент; контроль якості звітів, бухгалтерський облік, конкуренція, аналіз впливу (оцінка)

Розвиток персоналу та організаційний розвиток

Зростання відповідальності для виконавців на всіх рівнях; розвиток персоналу за допомогою професійних тренінгів, зустрічей із працівниками, планування кар’єри та зайнятості; організаційний розвиток через створення нової корпоративної єдності, моделей делегування повноважень з акцентом на проектній роботі, позитивне ставлення до інновацій

Зв’язки

з громадськістю

Удосконалення орієнтації на споживача через маркетинг та якісний менеджмент; відкритість для конкуренції та застосування процедур оцінки відділів на основі їх досягнень і оцінки витрат

Комплексний підхід до нового публічного менеджменту, як показано на рис. 14.5, складається з таких елементів:

- вступає в силу нова філософія контролю (оцінка виконання, командна робота);

- успішні інструменти управління (наприклад децентралізована відповідальність за професійну діяльність та ресурси, угоди, підрахунки затрат і результатів) також використовуються в державному секторі;

- нові принципи організації (такі як більша відкритість, реагування на тенденції в суспільстві та технічний розвиток, визнання конкуренції);

- зміна в управлінській культурі (що включає нове визначення лідерства, зміну підходу щодо зроблених помилок тощо).

Рис. 14.5. Нова система публічного менеджменту — концепція комплексної модернізації

Нова система публічного менеджменту передусім призводить не до зменшення витрат з бюджету, а скоріше до “якісного” зростання та появи більш ефективних процесів планування й контролю виконання державних повноважень. Нова система публічного менеджменту може зміцнити систему державного управління через:

- надання громадянам більших можливостей щодо участі та розвитку “громадянського суспільства”;

- встановлення тісних зв’язків між політичною діяльністю та адміністративним управлінням, сприяння визначенню головної цілі та інших стратегічних рішень;

- формування основ дружньої до службовців системи державного управління.

Нову систему публічного менеджменту в державному секторі можна проаналізувати за допомогою системи, розробленої Європейським Союзом у 2001-2002 рр. і викладеної в документі “Загальні рамки оцінки” (CAF). CAF являє собою значний крок уперед у питаннях визначення якості державного управління. Існує загальне розуміння того, що система CAF та різні форми оцінки, що використовують критерії CAF, мають бути запроваджені в усіх кранах Європи.

Передача права виконання деяких видів робіт від органів державного управління у приватний сектор (який включає також неприбуткові та недержавні організації) дає змогу розподілити ресурси для виконання нових завдань, які постають у сферах охорони здоров’я, захисту навколишнього середовища та впровадження інновацій. Рушійними силами цих змін є:

- зміна територіальних громад та їх потреб;

- зміна організаційного та фіскального тисків;

- усвідомлення збитків та неефективності.

Аутсорсинг може бути дешевшим через те, що приватний сектор часто досягає знижених цін через спеціалізацію та виграє за рахунок більшої гнучкості. Існує додатковий фактор: сутність договірних відносин. Принцип “Тобі платять за роботу, яку ти робиш, ти платиш тільки за те, чого справді потребуєш” допомагає зменшити вимоги. Поширений досвід показує, що у випадку з безкоштовними послугами запити робляться навіть без наявної потреби.

Існують, однак, деякі моменти, які необхідно враховувати:

- державна установа, така як орган влади, не може скорочувати свій штат кожного разу, коли перевищується необхідний мінімум;

- аутсорсинг без еквівалентного скорочення власної робочої сили не є оптимальним рішенням для органів державного управління;

- наукоємні види діяльності, такі як стратегічне планування, юридичні консультації, обробка даних, рідше передаються на аутсорсинг, ніж менш наукоємні (рутинна робота, зокрема технічне обслуговування, зберігання, прибирання тощо);

- залежність від постачальників послуг, втрата впливу та додаткові координаційні проблеми є серйозними ризиками при аутсорсингу.

Таким чином, для органів державного управління аутсорсинг дає можливість сконцентруватися на ключовій діяльності та використовувати цінові переваги більш гнучких і спеціалізованих зовнішніх постачальників послуг. Але існують також деякі ризики, на які варто звернути увагу, такі як зменшення впливу, більша залежність результату від зусиль з координації і, відповідно, їх збільшення.

Сучасна система державного управління потребує нових державних службовців. Вони відіграють ключову роль у процесах модернізації. Вони є лідерами команди, ініціаторами і головними проектувальниками організаційних процесів. Вони повинні розпізнавати здібності, сильні та слабкі сторони персоналу. Знання законодавства та вміння застосувати його на практиці не є достатнім для нового державного управлінця. Він або вона повинні також володіти спеціальними економічними та численними соціальними знаннями. Наголос робиться більшою мірою на управлінських та комунікативних навичках, ніж на юридичних знаннях.

Таким чином, новий державний службовець повинен мати такі якості та навички:

- знання: всебічні знання в галузі теорії державного управління, політології, фінансового менеджменту, управління персоналом, а також базові знання законодавства, економіки та соціології;

- професійні якості:

  • технічні навички: спроможність застосування методів та інструментів управління, тобто планування та розрахунку проектів, контролю, застосування інформаційних технологій;
  • соціальні навички: спілкування, лідерство, вміння мотивувати та координувати, управління конфліктами, вміння працювати з інформацією, техніка проведення переговорів тощо;
  • аналітичні здібності: оцінка ризиків, системне мислення, вміння передбачати проблеми тощо;

- особисті якості: готовність до змін, мотивація, незалежність, гнучкість, здатність до навчання, креативність тощо;

- вірність цінностям: демократична свідомість, дотримання законів, здатність до швидкого реагування на політичні зміни, орієнтованість на громадянина, на спільний добробут, на ефективність та результативність.

Значимість та важливість цих якостей змінюється залежно від рівня управління.

Внаслідок загальної інтернаціоналізації, що може спостерігатися в сучасному середовищі, такі знання та вміння, як іноземні мови, міжкультурні знання, міжособистісні та комунікаційні навички будуть також важливими в майбутньому.

Якості та навички державного службовця

Зміни в державному управлінні впливають, звичайно, не тільки на вищих посадових осіб, а й на працівників кожного організаційного рівня. У цій новій ситуації державні службовці повинні: - бути готовими брати на себе більше відповідальності та робити певні роботи більш самостійно;

- працювати ефективніше, виконуючи більший обсяг роботи;

- діяти методом, орієнтованим на громадян;

- бути адаптативними і реагувати відповідним чином на зміни у середовищі.

Отже, державним службовцям бажано мати такі якості:

- професійні навички: технічні, а також ділові знання та досвід;

- соціальні навички: комунікаційні навички, здатність працювати в команді;

- особисті якості: здатність постійно навчатися, гнучкість, мобільність;

- методологічна оцінка: комплексне та логічне мислення.

Таким чином, запровадження в систему державного управління має бути комплексним, що включає реформування організаційно-функціональної структури системи державного управління, формування нової генерації державних службовців, діалог між владою та громадськістю.