Державне управління. Том 2

14.2. Європейський Союз як лідер модернізації державного управління

Особливості державного управління у країнах Європейського Союзу

Європейський Союз (ЄС) засновується на “трьох стовпах”: Європейські Співтовариства: ЄСВС, Євратом та Європейське економічне співтовариство; спільна зовнішня та безпекова політика (СЗПБ); співробітництво у сферах юстиції та внутрішніх справ. Це дає можливість ЄС виступати самостійним суб’єктом міжнародного права і мати розгалужену мережу представництв більш ніж у 100 державах.

Сучасний Європейський Союз має різноманітні моделі державного управління, що відображають історичні та культурні традиції, особливості соціально-економічного розвитку 27 країн, що входять до Спільноти. Особливістю європейського управління є його багаторівневість, яка поєднує наднаціональні інституції та національний рівень.

На наднаціональному рівні управління здійснюється за допомогою прийняття спеціальних адміністративних актів - регламентів (інструкцій), директив і постанов: інструкція (регламент) являє собою нормативно-правовий акт прямої дії, який має силу закону в усіх державах-членах; директиви встановлюють обов’язкові вимоги до досягнення певних результатів або показників, але залишають за державами свободу вибору форм і засобів для їх досягнення; постанови накладають зобов’язання тільки на ті сторони, яким вони адресовані. Змістове наповнення адміністративних актів формується виходячи з рішень Ради Європейського Союзу, Європейської Ради, Європейської Комісії, Європейського Парламенту.

Участь представників країн-учасниць Євросоюзу в органах управління ЄС (Європарла- менті, Раді, Комісії, Суді, Рахунковій палаті) забезпечує захист національних інтересів держав. Загальними характеристиками європейського управління залишаються: традиції конституційної демократії, “веберівські” традиції “ідеальної бюрократії”, поглиблення і розширення інтеграції.

Згідно з Лісабонським договором 2007р., яким були внесені зміни в систему управління в ЄС, були чітко розмежовані сфери компетенції ЄС та національних урядів. Взаємодія між ними здійснюється за допомогою відкритого методу координації, який має такі складові: визначення завдань та рекомендації на рівні ЄС; встановлення кількісних та якісних показників і стандартів для моніторингу успіхів; розвиток національних планів дій; стимулювання процесу взаємного навчання через формальне і перехресне оцінювання.

Тенденції адміністративно- державних реформ у країнах Європейського Союзу

Основні тенденції адміністративно-державних реформ, які проводяться в країнах Європейського Союзу, визначаються низкою універсальних чинників (глобалізація, інтеграційні процеси в Європі, інформаційна революція, новітні досягнення у сфері менеджменту та управлінських технологій); регіональних факторів (загальні традиції європейської управлінської культури, приблизно однакові соціально-економічні та політичні умови для найбільш розвинених європейських країн) і дією специфічних соціокультурних факторів (традиції, звичаї, особистісні якості реформаторів та ін ). В основі методології реформування державного управління в ЄС лежить міждисциплінарний підхід, що сполучає кілька провідних принципів: відділення адміністративної влади від політичної та проведення адміністративних реформ у функціональному, а не в політичному плані; поєднання системного, ситуаційного і соціокультурного підходів до реформування; орієнтація на інформаційну парадигму управління та послідовне, поетапне реформування.

Принципи та технології державного управління в ЄС поступово еволюціонували від “нового державного менеджменту ” (New Public Management) до моделі “goodgovernance” (“належного врядування”). Технології “goodgovernance” припускають перехід від властивого новому державному менеджменту інструменталізму до системних підходів, націлених на більш повне врахування політичних і моральних аспектів адміністрування, що вимагає використання концептуальних положень теорії мереж, синергетики, громадсько-державного управління, теорії демократії комунітарного типу.

Сьогодні можна говорити про формування європейської “рамковоїмоделі” адміністративно-державного реформування, яка включає кілька основних напрямів: інформатизація та дебюрократизація, новий державний менеджмент і концепція “ належного врядування” (“good governance”), “активна держава”, децентралізація (деконцентрація, аутсорсинг), приватизація та введення економічних елементів регулювання управлінських процесів, сервісне адміністрування, корпоративізм і неокорпоратівізм. Однак така “рамкова модель” не претендує на повноту, оскільки європейський досвід державного управління базується на установках на культурну гетерогенність і партикуляризм, що безпосередньо відображається в моделях кожної окремої європейської країни.

Концепції “належного врядування ” і “активної держави ”

Перспективи розвитку державного управління в ЄС передбачають впровадження концепції “належного врядування” (“goodgovernance”) і “активноїдержави”. Основними характеристиками “належного врядування” є: участь громадян в управлінні; верховенство закону; прозорість системи управління; чутливість до потреб громадян; орієнтація на згоду; справедливість; результативність і дієвість; підзвітність громадськості; стратегічне бачення перспектив.

Концепція “активної держави ” означає, що між суспільством і державою розвивається співробітництво і поділяється відповідальність, зокрема державні структури ініціюють процес розв’язання суспільних проблем і виступають у ролі посередника, надаючи надалі суспільству можливість діяти самостійно. У цілому така держава лише встановлює рамки відповідальності для всіх її громадян і сприяє розвитку громадянської і ділової активності.

Специфіка національного рівня державного управління в ЄС

Відмінності моделей та специфіка національного рівня державного управління в ЄС виявляються у формуванні специфічних моделей державного управління, які поєднують загальні риси європейського адміністрування та національні ознаки кожної держави. Як приклад, виділимо особливості державного управління у Великобританії, Франції, Німеччині, Італії, Швеції, Фінляндії.

У британській моделі діяльність органів державної влади засновується на політиці неолібералізму, яку було спрямовано на приватизацію, повну свободу ринку без втручання в нього держави, на яку покладаються лише такі сфери, які є найбільш необхідними для всіх громадян, - оборона, судово-правова система, базові медичне обслуговування та освіта, хоча це теж не означає, що такі послуги мають надаватися безпосередньо державою або безкоштовно. Функції такої “скромної” або “мінімальної” держави (Workfare State, “держава загального благоденства”) залишають за собою охорону громадської безпеки і порядку, захист національних інтересів у вигляді, наприклад, протекціонізму, коли застосовується не пряме управління економічними процесами та розробка довгострокових програм розвитку і безпосереднє втручання в економіку, а контроль та перевірка, пом’якшення наслідків економічної діяльності. Так, у сфері послуг - електро- і газопостачання, телекомунікації - створені регулюючі органи, які діють з метою стимулювання конкуренції в інтересах споживачів. Вони здійснюють контроль за ціновою політикою комунальних підприємств і часто обмежують ціни на їх продукцію на рівні більш низькому, ніж загальний рівень інфляції в країні.

Такий підхід обумовив низку змін у державній політиці Великобританії, і у 80-90-ті рр. відбулася значна децентралізація управління: ряд функцій з управління економікою було передано регіональним органам влади в Шотландії та Уельсі; відбулося активне впровадження ринкових начал у державний сектор, здійснювалася приватизація громадських робіт та послуг; розширилася участь приватного сектору у розв’язанні соціальних проблем.

Значне поширення отримала демуніципалізація. Щоб дати доступ основним категоріям робітників і нових середніх верств до “демократії власності”, уряд провів розпродаж у приватну власність муніципального житлового фонду за пільговими цінами, що дало можливість протягом 80-90-х рр. більш ніж 1,2 млн британських сімей викупити будинки, в яких вони проживали.

Важливим напрямом впровадження ринкових начал у діяльність державного сектору стало контрактування, тобто розміщення урядом і місцевими органами влади підрядів на прибирання територій і приміщень, будівельні і монтажні роботи, перебудову будинків, послуги спеціалістів на принципах торгу. З 1992 р. реалізується програма приватної фінансової ініціативи, коли уряд запрошує приватні фірми на конкурсній основі брати участь у здійсненні проектів, які раніше виконував сам уряд, - замовлення на будівництво об’єктів інфраструктури, надання послуг.

У сфері соціального захисту держава спрямовує свою діяльність на окремі категорії людей, які є найбільш соціально уразливими і не можуть брати участь у реалізації “рівності шансів”. Така соціальна політика має адресний характер і опирається на принцип індивідуалізації.

Французька модель державного управління спрямована на підвищення віддачі від діяльності чиновництва, посилення демократичного характеру державного управління, оскільки французи очікують від влади більшої соціальної справедливості і рівності громадян перед державою, утвердження суспільного інтересу над приватним. Така модель управління є сервісною, орієнтованою на застосування принципів електронного врядування та впровадження методів корпоративного управління в державних структурах. Це надає державі право виступати головним акціонером, арбітром, гарантом, захисником економічного зростання і соціального прогресу. У такій моделі домінування державного регулювання здійснюється відповідно до тих завдань, які відповідають ідеології правлячої партії, підтримують високий рівень соціального захисту громадян та гарантують систему соціального партнерства.

Лібералізація економіки в європейських країнах призвела до необхідності зменшити тиск державного регулювання у Франції, тому наприкінці ХХ ст. були вжиті заходи щодо скорочення державного сектору в економіці, реформування системи соціального захисту, відмови від індикативного планування та переходу до цільових і регіональних середньострокових програм (наприклад Програма наукових досліджень, Програма допомоги малому бізнесу).

Скорочення обсягів державного впливу у Франції і посилення позицій бізнесу не можна оцінювати як відміну методів державного регулювання, йдеться швидше про появу нових методів регулювання, які є більш прийнятними в умовах неоліберального розвитку. Наприклад, у процесі приватизації держава стимулювала залучення коштів населення, а реформування соціального захисту спрямовується на підвищення конкурентоспроможності національного бізнесу через зниження соціальних витрат як елементу трудових затрат. Отже, перед державою залишаються питання оптимізації соціального блоку і пошуку взаємоприйнятного співвідношення між інтересами держави, бізнесу і громадянами. На перший план у діяльності державних органів управління висуваються проблеми, пов’язані з адресною допомогою для найбільш незахищених верств населення, стимулюванням зайнятості і підприємництва силами самих громадян, гнучким регулюванням ринку праці, удосконаленням колективно-договірної практики та розширенням участі працівників у роботі підприємств і компаній.

У німецькій моделі соціального ринкового господарства держава виконує посередницькі та координуючі функції, які направлені на досягнення соціальної згоди, стабільності, взаємних зобов’язань щодо розвитку ефективної економіки. В процесі реформи державного управління Німеччина перейшла від моделі “малозатратної держави” до ідеї “активної держави”, орієнтованої на громадянина. До основних методів державного регулювання соціально-економічних процесів у Німеччині можна віднести такі дії: німецький уряд встановлює основні правила цивілізованої взаємодії господарюючих суб’єктів; держава застосовує адміністративні регулюючі важелі для встановлення певних норм, наприклад щодо охорони довкілля або виконання замовлень, які мають суспільне значення; держава проводить політику сприяння конкуренції; у країні широко реалізується концепція надання державними інститутами суспільних благ, таких як безпека, наука, освіта, економіка, транспорт, пом’якшення соціальної нерівності тощо. У структурі федерального бюджету 1/3 складають соціальні витрати.

Таким чином, модель державного управління в Німеччині засновується на тому, що держава, крім захисту правового порядку і надання суспільних благ, має важливі додаткові функції, які можуть змінюватися в часі залежно від поточної ситуації, але завжди направлені на ті сфери, які потребують державної допомоги, виходячи з принципу, що соціальна орієнтація економіки полягає не в тому, щоб здійснити максимально широку соціальну допомогу, а в тому, щоб створити умови, за яких такої допомоги потребують якнайменше громадян. Соціальне ринкове господарство німецького зразка орієнтується на сильну державну політику, це один із тих основних принципів, який дає можливість здійснювати реформи і підтримувати високий рівень розвитку країни.

У Італії роль держави виявляється в тому, щоб виступати в ролі посередника, який організує обмін ресурсами між центральною владою і різними групами приватних інтересів, забезпечуючи соціальний консенсус. Під впливом неоліберальних змін, які охопили провідні країни, в Італії в останні роки відбуваються зміни в державному регулюванні економікою і проводиться реформа ринку праці. Її завданнями є реалізація введеного з 1996 р. законодавства, яке передбачило систему пільг для підприємців та комплекс заходів, що поширює сферу застосування трудових контрактів.

Особливістю італійської моделі є підтримка місцевою владою підприємств промислового округу, яка здійснюється у вигляді захисту їх справ, розвитку інфраструктури - шляхи, зв’язок, інженерні споруди, культурно-рекреаційні заклади, школи професійної майстерності, комунальні служби тощо. Певним чином це свідчить про недостатню ефективність центрального державного управління у розв’язанні соціально-економічних проблем і регулюванні ринку праці, перекладання ним на місцеву владу значного кола обов’язків щодо економічного розвитку і соціального захисту, але це не звільняє державне управління від вирішення в Італії таких гострих питань, як необхідність зменшення диспропорцій у розвитку різних регіонів та соціальних видатків через залучення до ринку праці працездатного населення.

Основними методами державного регулювання соціально-економічних процесів у Швеції є правові та економічні. Роль держави зводиться до того, щоб розробляти необхідні законодавчі норми, сприяти розвитку тієї чи іншої галузі, надавати пільги перспективним напрямам, ефективно використовувати державний бюджет через трансферти для створення рівних умов розвитку економіки. Одним із методів регулювання соціально-трудових відносин є особлива система оподаткування, розрахована на те, що найбільшу суму податків виплачують багаті люди (до 86%). Як зазначає Свен Хірдман, шведська модель економіки працює на базі ринкових відносин і 95% підприємств перебувають у приватній власності, але це не заважає мати сильне державне регулювання економіки, метою якого є підтримка ефективного попиту і повної зайнятості населення.

Ціннісними установками шведської моделі як моделі функціональної соціалізації є соціальна справедливість, солідарність, колективізм, які в практиці соціального партнерства реалізуються в таких напрямах: виділення значної частини ВВП на соціальні виплати; прагнення до повної зайнятості населення; стимулювання економічної активності громадян і створення для цього прийнятних умов; рівномірність у розподілі доходів; зміцнення статусу працівника на підприємстві і поліпшення умов праці.

Прикладом державного управління, яке може реалізовуватися в умовах інформаційного суспільства, є державне управління у Фінляндії. Як зазначають М.Кастельс і П.Хіманен, Фінляндія показала, що повністю сформована держава загального добробуту може узгоджуватися з технологічними інноваціями та динамічною конкурентоспроможною новою економікою. Фінська держава стала головним лібералізатором економічної системи: її зусилля перерегулювати та глобалізувати фінський сектор телекомунікацій раніше за більшість інших європейських країн стали вирішальним внеском у нову модель економічного зростання. Держава використовувала заохочення та стратегічне планування для доповнення ринкових механізмів, не замінюючи їх. Вона покладалася на механізм участі й діяла в межах демократичної та легітимної держави. Держава діяла як промовтер технологічних інновацій, як капіталіст державного підприємства і як виробник інтелектуальної робочої сили, створюючи таким чином умови, за яких фінський бізнес зміг реструктуруватися та конкурувати в глобальному масштабі. Місцеві та регіональні органи влади здійснювали важливі ініціативи для поширення технологій у місцевих суспільствах і мобілізації місцевої економіки в новій техніко-економічній парадигмі.

Моделі розподілу повноважень між центральною та місцевою владою

Важливим аспектом державного управління в країнах ЄС є розподіл повноважень між центральною та місцевою владою, який реалізується в низці моделей:

1. Модель відносної автономії (Скандинавські країни, Німеччина), у якій місцеві органи влади мають відносну незалежність, чітко визначені законодавством права і обов’язки, отримують більшу частину доходів через пряме оподаткування.

0. Модель агенцій (Великобританія), де місцева влада проводить політику центру, її функції деталізовані, а основу доходів складають субсидії з центру та немісцеві джерела фінансування.

1. Модель взаємодії (Франція), у якій між центральними та місцевими органами влади існує складна система взаємовідносин і проблеми розв’язуються на рівні взаємних дискусій. У цій моделі важко розмежувати повноваження сторін, а фінансова база складається з місцевих податків, субсидій із центру. При цьому податки можуть бути поділеними між центром та місцевими органами, а субсидії є захищеними.

З боку центральної влади для мінімізації дефіциту контролю за регіонами використовується структурна реорганізація - укрупнення адміністративно-територіальних одиниць з метою збереження контролю і влади, концентрації коштів та ресурсів; модернізація внутрішніх структур і процедур прийняття рішень місцевими органами влади; скорочення витрат на місцеве самоуправління.

У країнах ЄС практикуються такі методи регулювання державною владою діяльності місцевого самоуправління: законодавчий, який визначає в національних конституціях статус місцевої влади, у спеціальних законах або галузевих законодавчих актах - основні функції та сферу діяльності; адміністративне регулювання як порядок взаємовідносин між центром і місцевими органами влади, в якому детально визначений порядок дій органів місцевого управління.