Державне управління. Том 2

13.9. Державне управління в Японії та успішних країнах Азії

Характеристика моделі державного управління в Японії

Модель державного управління в Японії базується на тому, що Японія - це парламентська конституційна монархія, державне управління в якій представлене двопалатним Парламентом, Кабінетом міністрів і органами виконавчої влади на місцях, Верховним і регіональними судами.

Основними характеристиками даної моделі державного управління є:

1) суспільна ієрархія, шанобливість, покірність і схильність до добровільного підпорядкування;

2) повільне просування по службі, його залежність не від особистого успіху, а від покірності і певного вікового цензу;

3) збереження пожиттєвого найму, відданість корпорації та корпоративним цінностям, що вважається позитивною рисою і всіляко заохочується в управлінській діяльності;

4) груповий принцип ухвалення рішень і груповий контроль;

5) національне регулювання економіки, яке передбачає заохочування конкуренції між підприємствами;

6) контроль за найнижчим рівнем соціального державного забезпечення, перекладання цієї функції на сім’ю;

7) закрита система формування управлінських кадрів, яка передбачає не вузьку спеціалізацію, а загальну підготовку та особисті якості.

Найвищим органом влади в Японії є Парламент. Формальний глава держави - Імператор Японії. Муніципалітети різних рівнів мають широкі права самоврядування.

Структура державного управління в Японії

Основними учасниками японського політичного життя, які визначають стратегію і тактику розвитку країни, є політичні партії. Дві з них - ліберал-демократична та демократична - є основними політичними партіями, що визначають у країні двопартійну парламентську систему. Вони пропонують громадянам програми розвитку Японії, формують японський центральний і місцеві уряди. Іншими політичними партіями, які представлені в меншості у японському Парламенті, є Партія “Нова Комейто”, Соціал-демократична партія, Комуністична партія. Залежно від своїх інтересів вони періодично формують коаліції з правлячими партіями або виступають в опозиції.

Згідно з чинною Конституцією імператор є “символом Японської держави і єдності японської нації”, але він позбавлений права управляти державою. Імператор виконує функції формального глави держави, хоча цей статус за ним юридично не закріплений, до того ж лише церемоніальні функції, а свої дії в політичній сфері зобов’язаний узгоджувати із Кабінетом міністрів країни.

Держава через міністерства зовнішньої торгівлі й промисловості, сільського господарства, фінансів, управління економічного планування, різноманітні спеціальні комісії та комітети активно впливає на різні сфери економічного життя. Насамперед, це регулювання економічного зростання (темпи, структурні пропорції, фінанси тощо), контроль над процесами конкуренції та формуванням структур власності, проведення певної регіональної політики, кредитної та грошової політики, сприяння розвитку освіти і науки, розроблення стратегії зовнішньоекономічних зв’язків та ін. Вплив держави справляється шляхом опосередкованих, переважно економічних засобів (регулювання податків, позик, кредитів, відсоткових ставок, пільг), установлення систем пріоритетів, митної політики тощо. Важливу роль відіграє і власне адміністрування, японський стиль якого полягає в наданні рекомендацій, порад, усних розпоряджень корпораціям заради проведення певної економічної політики держави.

Державна служба в Японії

Ефективність державного управління в Японії визначається високим професіоналізмом, гнучкістю і відповідальністю державних службовців, відпрацьованим механізмом їх підготовки.

Згідно з традиціями і філософією нації система підготовки державних службовців містить п’ять структурних елементів: довічний найм, кадрова ротація, репутація, підготовка на робочому місці, специфічна система оплати праці. Така система формує потужне мотиваційне середовище, яке забезпечує підготовку високопрофесійних чиновників і повну реалізацію їхніх творчих та інтелектуальних здібностей.

Призначення на державну службу в Японії здійснюється на основі підсумків вступного іспиту чи атестації, з урахуванням здібностей претендента, про що мають свідчити додаткові дипломи, сертифікати, з дотриманням принципу нейтральності (державні службовці можуть мати свої політичні переконання, але не дозволяється, щоб це впливало на професійну роботу).

У Законі про державну службу визначені умови непридатності для вступу на державну службу. Зокрема, якщо непридатна людина випадково все ж потрапляє на держслужбу, японська система оперативно виявляє цю суперечність і працівника звільняють.

Вступаючи на посаду державний службовець складає присягу, клянеться дотримуватися всіх вимог державної служби.

Державні службовці Японії поділяються на дві категорії:

  1. Державні службовці урядових (центральних) органів (міністерств, відомств, комітетів, управлінь і т. ін.), які, у свою чергу, поділяються на дві великі групи:

- ті, які беруть участь у прийнятті рішень і постановці завдань (так звані особливі держслужбовці);

- ті, які реалізують і виконують прийняті рішення та поставлені завдання (звичайні держслужбовці).

2. Державні службовці місцевих органів управління (влади).

До першої категорії державних службовців відносять міністрів та їх заступників. До речі, в Японії в кожного міністра є тільки два заступники - один політик (як і міністр), депутат, є особливим держслужбовцем, інший виконує функціональні обов’язки і належить до звичайних держслужбовців першої категорії. Серед звичайних урядових (центральних) держслужбовців - начальники департаментів, відділів, секторів міністерств, фахівці і т.ін. Приблизно така сама шкала діє відносно державних службовців місцевих органів.

Обслуговуючий персонал міністерств, парламенту та ін. теж належить до категорії виробничих державних службовців. Військовослужбовці, поліцейські, пожежники, вчителі, медики та ін. також є державними службовцями. Причому, якщо школи мають статус федерального рівня, то персонал, який у них працює, належить до держслужбовців першої категорії центральних органів, якщо школи муніципальні - до держслужбовців другої категорії.

У Японії на державній службі працюють до досягнення граничного віку (як правило, це 60 років, для деяких держслужбовців - 63-65 років, для викладачів ВНЗ - 63 роки, причому немає відмінностей щодо граничного віку для чоловіків і жінок).

Важливу роль у японській системі державної служби відіграє система ротації. Її суть полягає в переміщенні працівників по горизонталі й вертикалі через кожні 2-3 роки виконання функцій на певному робочому місці. Ротація проводиться без згоди працівника.

Метою ротації є отримання корисності від кожного працівника, тому при працевлаштуванні кожен випускник ВНЗ починає роботу з низькокваліфікованих посад, щоб знати всі складові виробничого процесу. Згодом такий фахівець, ставши керівником, детально знає всю специфіку своєї організації, його складно ввести в оману, і тому існує менше ймовірності прийняття ним непрофесійних рішень. Система ротації забезпечує гнучкість робочої сили, підвищує рівень її компетентності, кваліфікації та конкурентоспроможності. Як правило, після кількох (двох- трьох) переміщень по горизонталі починається ротація по вертикалі, тобто підвищення на посаді, переведення на більш високооплачувану службу. Ротація також сприяє розширенню кругозору, розвитку у державного службовця більш широкого погляду на свою організацію.

Суть системи репутацій, яка застосовується в державній службі в Японії, полягає в тому, що де б не працював співробітник, фахівець, він повинен виконувати свої обов’язки так, щоб при переході через 2-3 роки на нове місце за ним закріпилася репутація прекрасного, ініціативного працівника і порядної людини, для чого на кожного з працівників складається письмова характеристика. Об’єктивність характеристик забезпечується щоденними перевірками людини у формі опитування колег, підлеглих, начальників і т.ін. Характеристика, яка супроводжує державного службовця, впливає на траєкторію ротації і визначає, як правило, його подальшу трудову кар’єру.

Вирішальну роль у забезпеченні ефективності роботи інституту держслужби відіграє навчання та перепідготовка державних службовців. Ключове значення при цьому має підготовка на робочому місці. Японські організації, підприємства і держслужба не вимагають від шкіл та ВНЗ спеціальної підготовки. Вони самі “доводять” навчання свого працівника (колишнього випускника школи) до рівня, потрібного організації. Таким чином, у Японії освітні функції чітко розділені між шкільною освітою, які забезпечує фундаментальне навчання, і внутрішньофірмовою, що забезпечує професійне навчання. Крім того, підготовку центральних державних службовців здійснює також Інститут підвищення кваліфікації при Управлінні у справах персоналу

Економіка Японії - це складна, розгалужена, добре впорядкована, високопродуктивна система, в якій ефективно взаємодіють ділові кола й урядові структури країни. Образно її називають “Джепен інкорпорейтед” - Акціонерне підприємство “Японія”.

Частка державної власності в економіці незначна, але в країні склалися сталі системи державного регулювання та програмування, які дають змогу проводити послідовну економічну політику, спрямовану на забезпечення національної безпеки та національних інтересів.

Система державного регулювання має не тільки необхідні урядові інститути, а й багатий допоміжний арсенал дорадчих бюрократичних служб національного та місцевого рівнів.

Особливості державного управління

Японія має одну з найефективніших систем державного програмування серед економічно розвинутих країн. Починаючи з перших повоєнних років тут втілено в життя серію довгострокових планів економічного розвитку. Нині державне програмування має три рівні: комплексні плани, тобто довгострокові програми-прогнози, які окреслюють параметри перспективного стану господарства Японії на певний період (у таких планах прогнози регіонального розвитку займають чільне місце); середньострокові плани, в яких уряд визначає конкретні завдання економічної політики (промислової, аграрної, фінансової і т ін.) на термін 5-10 років; щорічне бюджетне планування, в основу якого покладена реалізація конкретних економічних програм і планування руху фінансів у системі спеціальних рахунків держави. Відповідальність за складання і реалізацію економічних планів несуть державне управління економічного планування, всі міністерства (особливо міністерство фінансів).

У системі державно-корпоративного програмування та регулювання поєднується діяльність згаданих державних інституцій та неурядових підприємницьких структур, центральне місце серед яких займає “Кейданрен” - штаб великого японського капіталу

Японія має великий досвід державного управління науково-технічним прогресом. Відома програма “Технополіс” втілює системний підхід до управління науково-технічною діяльністю і передбачає створення 19 міст науки, довгострокове планування випуску і збуту продукції, реалізації технічної політики, співробітництва між урядом і промисловістю на регіональному рівні.

Форми впливу державної влади на приватний капітал у Японії охоплюють:

1) систему жорстких юридичних заходів з відповідними формами контролю через адміністративний апарат і поліцію;

2) контроль з боку органів управління;

3) систему економічних заходів (надання грошових субсидій, регулювання цін, введення додаткових податків і податкових пільг, диференційовану кредитну політику, політику прискореної амортизації).

Модель державного управління у Японії базується на тому, що зобов’язання японців щодо безособових державних органів влади завжди є важливішими за зобов’язання перед родиною. Отже, однією з причин, завдяки якій Японія на порівняно ранньому етапі індустріалізації змогла створити корпорації дуже великого масштабу, насправді глибоко вкорінена в японській культурі. Саме через це виникли такі гіганти, як “Міцубісі”, “Міцуї”, “Сумотомо”, які виросли з невеликих сімейних підприємств та вже наприкінці XIX ст. були великими компаніями з ієрархічною структурою управління.

Особливості японської моделі визначаються також унікальними етнопсихологічними факторами, до яких належать такі риси характеру японців, як працелюбність, високий ступінь об’єднання та організованості трудових колективів, відданість робітників і службовців своїй фірмі, їх готовність працювати заради інтересів фірми, ставлення до колективу і фірми як до свого дому або сім’ї. Це виявляється в характері ринку праці, на якому є непопулярними звільнення, частіше практикується безконфліктне просування по службі, групові форми оцінювання праці тощо.

З боку держави така схема існування соціально-трудових відносин підтримується через стратегію соціально-економічного розвитку, значну частину якої становить соціальна складова: забезпечення повної зайнятості, соціальних гарантій та соціальної захищеності громадян, удосконалення системи охорони здоров’я, освіти, створення здорового суспільства, сприятливого для життя.

Специфіка механізмів державного управління

Але в останні роки на розвиток японського суспільства все більше впливає суперечність між особливостями національної моделі, зорієнтованої на жорстке державне регулювання і захист соціальних інтересів, і вимогами глобальної економіки щодо більшої лібералізації, часткової заміни орієнтації на суспільний добробут орієнтацією на індивідуальну відповідальність. Це означає необхідність суттєвих змін у соціально-трудових відносинах, які можуть здійснюватися як у вигляді обмеження державного регулювання соціальних програм, державного контролю за економічною діяльністю, так і у формі посилення соціальної солідарності в свідомості суспільства.

Оцінюючи японське суспільство як суспільство з високим рівнем соціального капіталу та довіри, можна передбачити, що в ньому зберігатиметься велика роль взаємних обов’язків і відповідальності, що передбачає збереження і розвиток соціального партнерства за підтримки державного управління. Це підтверджується пошуком компромісу, який відбувається у країні і полягає в намаганнях зберігати високі темпи соціально-економічного розвитку, не вживаючи жорстких і непопулярних економічних заходів, які можуть призвести до погіршення соціального становища населення.

Основні заходи спрямовуються державним управлінням на вирішення таких завдань:

- модернізація високотехнологічного виробництва і впровадження інформаційних технологій у всі сфери життя;

- реалізація програм екологічної безпеки і суспільства, що може саморегулюватися;

- подолання проблем старіння населення і формування здорового та енергійного суспільства;

- будівництво комфортної соціальної інфраструктури.

Специфікою механізмів державного управління в Японії є:

- спрямованість державного управління на розвиток економіки на основі соціальних критеріїв;

- урахування у формуванні й реалізації програм соціально-економічного розвитку етнопсихологічних факторів і підтримка специфічної форми японського менеджменту в соціально- трудових відносинах;

- орієнтованість на безконфліктний розвиток соціально-трудових відносин і підтримку в суспільстві високого ступеня довіри;

- збереження партнерських відносин у проектах модернізації та інформатизації країни, інтеграції до глобальної економіки і побудови здорового, енергійного суспільства.

Державне управління в успішних країнах Азії

Успішні країни Азії (Сінгапур, Тайвань, Південна Корея, Індонезія, Філіппіни) використовують модель державного управління, згідно з якою роль держави полягає у визначенні потреб спільноти в коротко - та довгостроковій перспективі, їх планомірному задоволенні, забезпеченні дотримання країною наміченого курсу, інколи примусово. Уряди цих країн планують і визначають загальний курс розвитку економічного життя, тобто виконавчі органи виявляються важливішими за законодавчі, саме вони управляють бізнесом, проводять жорстку протекціоністську політику, надають державну підтримку окремим галузям (селективне управління).

У часи “східно-азійського дива” держава спрямовувала, підтримувала і охороняла національні приватні компанії в цілому і встановлювала особливо тісні зв’язки з окремими галузями, компаніями, конгломератами, сім’ями і кланами. Великим компаніям і бізнес-групам була фактично гарантована державна підтримка і протекція в будь-якій ситуації.

Соціокультурними особливостями, що визначили специфіку руху до соціально ефективного державного управління в цих країнах, є вплив конфуціанського Китаю, потім Західної Європи і США, висока інтегрованість суспільства, виняткова роль державної бюрократії в період післявоєнного індустріального розвитку цих країн, коли державні чиновники відігравали роль ключових агентів змін.

Наприклад, країни Південно-Східної Азії активно використовували такі інструменти впливу держави на динаміку інвестиційного процесу: державні інвестиції, причому не тільки в інфраструктуру; податкові стимулятори інвестицій; стримування цін на обладнання за допомогою пільгових митних зборів на його імпорт; вплив на процентні ставки і підтримання їх на рівні нижче від ринкового.

На сьогодні трансформацію ролі держави в економіці східно-азійських країн можна охарактеризувати таким чином. У цілому поле державного втручання звужується, оскільки сильнішим стає приватний сектор, з’являються і посилюються потужні групи інтересів, які прагнуть до того, щоб участь держави в економіці була меншою. До цього додається вплив глобалізації і “глобальних стандартів”, які вимагають дотримуватися принципів ринкової економіки, забезпечуючи рівні умови для всіх виробників і продавців незалежно від галузевої та національної належності. Йти по цьому шляху все більш наполегливо вимагають міжнародні організації типу СОТ і МВФ. Все частіше це стає умовою при укладанні угод про вільну торгівлю. Разом з тим держава продовжує втручатися в економіку, в тому числі на рівні галузей, настільки активно і широко, наскільки це можливо.

Що стосується демократизації, то в Південно-Східній Азії наявні суттєві зміни, що відбулися в цьому напрямі. Якщо до 1990-х рр. в регіоні переважали так звані “диктатури в ім’я розвитку”, то в цей час більшість його основних країн - це демократії, причому такі, де за результатами виборів правлячі партії періодично змінюють одна одну. Там, де главою держави є президент (Південна Корея, Тайвань, Індонезія, Філіппіни) на президентському посту також змінюють один одного лідери, що представляють різні політичні сили.