Державне управління. Том 2

13.6. Державне управління Італійської Республіки

Функції держави, державне управління і політична система Італії

З огляду на реалізацію права на місцеве самоврядування розподіл законодавчих та виконавчих функцій в Італії здійснюється в рамках національного законодавства. Законодавча влада розподіляється між центральною владою і владою регіонів відповідно до положень конституції та з урахуванням обмежень, що випливають із законодавства ЄС та міжнародних зобов’язань Італії.

Держава здійснює виняткові законодавчі повноваження з таких питань:

  • зовнішня політика та міжнародні відносини, відносини між державами та Європейським Союзом, надання притулку та правового статусу негромадянам ЄС;
  • імміграція;
  • відносини між республікою і релігійними конфесіями;
  • оборона та збройні сили, державна безпека, озброєння, боєприпаси та вибухові речовини;
  • валюта, захист заощаджень і фінансових ринків, конкуренція; валютна система, оподаткування та бухгалтерський облік; система регулювання фінансових ресурсів;
  • державні органи та відповідні закони про вибори, державні референдуми; вибори до Європейського парламенту;
  • юридичні та адміністративні організації держави та національних громадських агентств;
  • громадський порядок та безпека, за винятком місцевих адміністративних поліцій;
  • громадянство, громадянський стан та реєстрація;
  • юрисдикція та процесуальне право, цивільне і кримінальне право;
  • судова система;
  • визначення базового рівня вигод, пов’язаних з цивільними і соціальними питаннями;
  • загальні положення про освіту;
  • соціальне забезпечення;
  • законодавство про вибори, керівні органи та основні функції муніципалітетів, провінцій і міст зі статусом метрополій;
  • митниця, захист національних кордонів та міжнародні навчання;
  • охорона навколишнього середовища, культурної спадщини тощо.

Беручи до уваги вищезазначену сферу відповідальності центральної влади, до компетенції регіонів відносять усі питання, які не належать до безпосередньої компетенції держави.

Регіони та автономні провінції Тренто і Больцано беруть участь у процесі прийняття рішень по законодавчих актах ЄС на етапі розробки таких рішень та в тих сферах, які належать до їх компетенції. Крім того, вони несуть відповідальність за реалізацію міжнародних угод та рішень ЄС у рамках чинного національного законодавства. Влада регіонів має право на укладання угод з іншими регіонами, що спрямовані на поліпшення виконання функцій у межах регіону Ці органи влади можуть передбачати створення спільних координаційних органів для ефективної імплементації досягнутих домовленостей. Угоди такого типу потребують ратифікації в рамках законодавства регіонів. На додаток до цього регіони можуть підписувати угоди з іноземними державами та місцевими органами влади інших держав з тих питань і в тій формі, які визначені національним законодавством.

Формування системи державного управління сучасної Італії розпочалося після завершення Другої світової війни в умовах, коли фашистський державний апарат був повністю ліквідований. 2 червня 1946 р. в Італії відбулися вибори та референдум, питанням якого стала форма державного управління повоєнної Італії. На цьому референдумі прихильники монархії отримали 46%, а республіки - 54% голосів італійського народу

Після проголошення республіки наступним кроком з відновлення демократичного устрою стали вибори до Установчих зборів, повноваження яких обмежувалися прийняттям конституції та ратифікацією міжнародних договорів. Робота над Конституцією сприяла об’єднанню різних політичних сил, які взяли активну участь в обговореннях. Результатом спільних зусиль стало ухвалення Конституції на широкій коаліційній основі. Установчі збори завершили свою роботу, а 27 грудня 1947 р. був офіційно ухвалений текст Конституції Італії. В ст. 1 Конституції зазначалося, що Італія є демократичною державою, суверенітет якої належить народу та реалізується народом у рамках та формах, що передбачені Основним Законом країни.

За формою правління Італія є парламентською республікою. Народ обирає представників законодавчої влади на загальнореспубліканському рівні, а також представників законодавчих органів на місцях. Виконавча влада представлена президентом країни та Радою міністрів - урядом, який очолює прем’єр-міністр. Де-юре главою держави виступає президент країни, який обирається парламентом на спільному засіданні верхньої та нижньої палат. Президент республіки призначає голову Ради міністрів, а за його пропозицією - міністрів уряду. Право на розпуск Ради міністрів закріплене за парламентом, який може ним скористатися у разі незадовільної роботи уряду. Забезпечуючи баланс роботи основних гілок влади, парламент у співпраці із президентом країни призначає суддів Конституційного суду, який є найвищим судовим органом Італії. Судова влада Італії базується на римському праві та на Кодексі Наполеона з наступними змінами.

Останніми роками політична система Італії все більше структурується, а дві парламентські коаліції, що представляють блок право- та лівоцентристських партій, відіграють основну роль у внутрішній політиці країни. Коаліція партій правоцентристського спрямування об’єднує партії “Вперед, Італія!”, “Національний Альянс”. Лівоцентристський блок представлений “Демократичною партією” та партією “Італія цінностей” [15]. У 2007 р. була створена нова передвиборча правоцентристська коаліція “Народ свободи”, яка в 2009 р. була перетворена в єдину політичну партію. До нової політичної партії увійшли 12 політичних сил правоцентристського спрямування, в тому числі “Вперед, Італія!” та “Національний Альянс” на чолі із лідером С.Берлусконі. На рівні ЄС партія “Народ свободи” входить до складу Європейської народної партії. На сьогодні з найбільш впливових політичних сил, які поки що залишились поза об’єднавчими процесами, можна назвати “Лігу Півночі” (лідер УБоссі), хоча вона продовжує залишатися членом урядової коаліції та надійним союзником партії “Народ свободи”.

Основні тенденції модернізації державного управління

Комплексна модернізація державного управління розпочалася в Італії в 1990-ті рр. Започаткував цей процес указ Ради міністрів 1993 р., в якому проголошувалося прагнення уряду повністю оновити роботу державних органів влади. В подальшому реформування було розподілено на три умовних етапи, на кожному з яких були запроваджені структурні зміни функціонування державного апарату.

Перший етап умовно обмежується періодом з 1993 по 1998 р. У законодавчому порядку було передбачено введення контрактної системи для певної квоти працівників державних органів влади, яка передбачала використання “цивільно-правового договору” як основи для прийому на роботу державного службовця. Відбувалася так звана “приватизація” державної служби, яка спочатку поширювалася на всіх державних службовців, крім вищої ланки керівництва. Призначення на вищі посади залишалися на той час прерогативою міністрів.

На другому етапі, який тривав з 1998 по 2002 р., підбір керівництва на основі трудового договору починає поступово застосовуватися і для вищої ланки працівників. При оформленні на роботу кандидати мали підписувати контракти із визначенням основних функцій та заробітної плати. У процесі реформи була створена база даних міжвідомчої управлінської структури.

Передбачалося, що ця база даних міститиме інформацію про всіх керівників, а також вакансії в режимі он-лайн, які є відкритими у державних органах влади. Всі ці заходи були покликані підвищити мобільність у державних органах влади і надати процесу добору персоналу більшої відкритості.

На третьому етапі реформ державної служби, який розпочався в жовтні 2002 р., призначення та функції першої ланки державних службовців визначалися одним указом (одностороннім публічним актом). У цьому акті визначався строк договору, який, як правило, обмежувався трьома роками роботи. Потужності бази даних міжвідомчої управлінської структури активно використовувалися і надалі.

Крім введення контрактної системи для державних службовців, у 1990-ті рр. відбулося розширення нормативно-правової бази, яка регулює статус державних службовців. Нове регулювання визначається широким спектром нормативно-правових актів, які включають законодавчі акти № 29/93, 247/93, 470/93 і 546/93, закони № 59/97, № 127/97, № 50/99), законодавчі декрети № 396/197 та 80/98. Зазначений спектр законодавства передбачає, з одного боку, застосування цивільно-правових норм до державних службовців, з другого - регулювання трудових відносин у рамках колективних договорів та індивідуальних контрактів. Крім того, на законодавчому рівні було регламентовано порядок набору на державну службу, який був представлений у базі даних міжвідомчої управлінської структури, і питання стосовно відповідальності державних службовців та відповідності посад.

Для визначення зарплати за посадою в бюджетних установах була запроваджена детальна тарифікація, у зв’язку з чим у системі державного управління Італії сформувалося 60 тарифних розрядів. В основу тарифікації була покладена сукупність цілої низки умов: потреба в спеціальних знаннях, необхідність тривалого вдосконалення на певній роботі, державна важливість посту, ступінь його відповідальності тощо. За вислугою років службовцям кожні два роки збільшувалися додаткові виплати, починаючи з 8%, а потім - на 2,5% (у результаті чого протягом 16 років зарплата збільшується на 64%). Пенсія за вислугу років виплачується після досягнення 60-річного віку і не повинна перевищувати 72% від останнього заробітку.

Модернізація державної служби в Італії стосувалася не лише змістового наповнення, а й основних акторів, які відповідають за кадрову політику в державі. Найбільш важливим рішенням стало створення спеціального департаменту державного управління (Dipartimento della Funzione Pubblica) при Раді міністрів Італії. Цей орган був покликаний вести реєстр службовців державних і міжнародних організацій, координувати управлінську діяльність та здійснювати контроль за її ефективністю. Цей департамент визначає також потреби в кадрах для державної служби і планує їх підбір. Керівник департаменту державного управління прирівнюється за статусом до міністра з державного управління.

Структурно департамент державного управління складається з трьох відділів, які мають власну сферу відповідальності. Перший відділ персоналу в державному секторі відповідає за загальне планування підбору персоналу на рівні центрального уряду, координацію мобільності в рамках державного сектору, а також за поліпшення умов роботи в державному секторі в цілому. Другий відділ - навчання персоналу державного сектору несе відповідальність за підготовку людських ресурсів у державному секторі, а також за управління і контроль роботи агентств з підготовки кадрів, інших допоміжних органів, що надають послуги у сфері навчання. Важливим напрямом роботи цього департаменту є координація діяльності Національної школи державного управління. Третій відділ координує взаємовідносини з профспілками в державному секторі і виступає інституцією з цивільно-правового обслуговування працівників державного сектору у співпраці із Координаційною агенцією з укладання контрактів у сфері державної служби (італ. - Agenzia per la Rappresentanza Negoziale del Pubblico Impiego). Агенція наділена функціями ексклюзивного представництва всіх організацій державного сектору (центральний уряд, а також регіональні і місцеві органи влади) у переговорах із профспілками. Від імені всіх державних установ вона веде переговори із профспілками щодо національних трудових договорів, а потім забезпечує їх однакове впровадження по всій країні.

В останні роки в Італії проводяться спеціальні розслідування щодо виявлення недоліків у роботі чиновників. Введені новації не сприяли кардинальній зміні функціонування державного апарату. Тому в громадській думці Італії утвердилось переконання в необхідності перебудови всього державного апарату з метою надання йому вищої ефективності та демократичності.

Значення італійського досвіду для України

Досвід Італії в організації системи державного управління є корисним для України з погляду як загальностратегічного планування, так і впровадження окремих реформ практичного спрямування. В період, коли для України питання конституційної реформи набуває особливої актуальності, досвід Італії може стати практичним орієнтиром для роботи Конституційної асамблеї, яка створена з метою розробки пропозицій щодо змін до Конституції України на основі узагальнення практики її реалізації з урахуванням досягнень і тенденцій розвитку сучасного конституціоналізму. На рівні стратегічно-концептуального оформлення варто акцентувати увагу на стабільності Конституції Італії, яка визначає основні принципи та підходи до регулювання взаємодії основних акторів політичного процесу. Незважаючи на структурні реформи системи управління та перехід до Другої республіки в 1990-ті рр., положення Конституції та статус державних органів влади залишалися незмінними. Поправки, внесені в 2001 р., не змінили базових принципів Основного закону країни, а лише запровадили більш ефективний поділ влади між центральною владою, регіонами та іншими територіальними одиницями відповідно до федерального принципу.

У контексті посилення децентралізації у взаємодії між центральними, регіональними та місцевими органами влади для України становить інтерес практика адміністративно-територіального поділу в Італії. Враховуючи культурно-історичний рівень розвитку регіонів, в Італії поряд із 15 звичайними регіонами 5 найбільш економічно розвинених регіонів отримали ширшу автономію, яка дає їм змогу більш незалежно від центрального уряду реалізовувати стратегію розвитку власних адміністративно-територіальних одиниць.

Успіх модернізації державної служби в Італії пояснюється не лише практичними реформами в цій сфері, а й комплексним оновленням ціннісних орієнтирів італійського суспільства. В цьому контексті варто відзначити реформування не лише державної служби, а й судової влади та органів охорони правопорядку, які розпочали активну боротьбу з корупцією в державних та бізнесових структурах. Під час операції “Чисті руки”, яка була реалізована на початку 1990-х рр., великих втрат зазнала розгалужена корумпована система в органах влади. Зокрема, було затримано керівників мафіозних угруповань по всій країні, до списків слідчих потрапило майже 20 тис. імен, у тому числі і парламентарі, колишні прем’єри, міністри, керівники політичних партій, банкіри, підприємці, які відігравали значну роль у політичному житті країни. У стратегічному вимірі операція “Чисті руки” сприяла падінню режиму Першої республіки та започаткувала оновлену Другу республіку. Незважаючи на те, що державна служба в Італії потребує подальших реформ, Італії вдалося створити добре налагоджений і відрегульований державний і адміністративний апарат, ефективність якого, як правило, не залежить від зміни влади. Проведені реформи в контексті модернізації державної служби сприяли мобільності державних службовців, більшій транспарентності в процесі підбору персоналу, підвищенню прозорості при оголошенні конкурсів на заміщення посад, покращенню оплати праці державних службовців. Все це позитивно позначилося на структурних змінах, що проводяться в країні на всіх рівнях.