Державне управління. Том 2

13.5. Державне управління Федеративної Республіки Німеччини

Особливості правової системи, конституції та федеративного устрою ФРН

Основи сучасної правової системи Німеччини були закладені після створення у 1867 р. державами на чолі з Пруссією Північно-Німецького союзу й утворення на їх базі 1871 р. Німецької імперії. До виникнення загального німецького права на території нової держави залишалися чинними законодавчі акти і продовжували діяти звичаї колишніх держав та державних утворень. Особливу роль при цьому відігравало законодавство Баварії, Пруссії, Саксонії й інших впливових у той період німецьких держав.

Серед загальних німецьких законодавчих актів, що помітно впливали на весь подальший розвиток законодавства в країні, виділяють такі як Торговельний (1866 р.) і Карний (1871 р.) кодекси, Цивільно-процесуальне і Кримінально-процесуальне уложення, Закон про судоустрій 1877 р. У структурі сучасного законодавства Німеччини застосовуються також деякі адаптовані до нинішніх умов акти, прийняті ще в період існування Веймарської республіки (1919-1933 рр.). Зберігають чинність і деякі законодавчі положення й акти, прийняті в період існування в країні фашистської диктатури (1933-1945 рр.). З часу об’єднання в 1990 р. ФРН з НДР величезну роль у законодавчій сфері стали відігравати державні договори “Про економічний, валютний і соціальний союз ФРН і НДР”, що набули чинності з 1 липня 1990 р., і “Про механізм входження НДР у ФРН”, підписаний 31 серпня 1990 р. Відповідно до першого договору все законодавство НДР в економічній, валютній і соціальній сферах цілком анулювалося, а на заміну йому на ці сфери поширювалося законодавство ФРН. Відповідно до другого договору й інших актів у процесі возз’єднання двох німецьких держав на території НДР було послідовно поширене все законодавство і судова система Німеччини на федеральному рівні. У сучасній правовій системі Німеччини вирішальне значення має Конституція, прийнята 23 травня 1949 р., і розроблені на її основі конституційні акти. Конституція ФРН закріплює основи державного і суспільного ладу, конституційні права, свободи й обов’язки громадян ФРН, форму правління (республіка), форму державного устрою (федерація), структуру державних органів і порядок їх формування, ієрархію нормативно-правових актів, виданих на основі і на виконання Конституції ФРН. Законодавство згідно з п. 3 ст. 20 Конституції ФРН визначається конституційним ладом, виконавча влада і правосуддя - законом і правом. Як Основний Закон федеративної держави Конституція ФРН закріплює так само компетенцію центральних органів державної влади і управління, характер взаємовідносин органів державної влади і управління та суб’єктів федерації - земель; визначає загальні принципи побудови і функціонування організації управління землями. Державний устрій земель згідно зі ст. 20 Основного Закону ФРН має відповідати “основним принципам республіканської, демократичної і соціальної, правової держави у дусі чинного Основного Закону”. У землях, округах і громадах народ повинен мати представництво на підставі загальних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів.

Поряд з конституцією і законами важливе значення серед джерел права сучасної Німеччини мають постанови, видані центральним урядом федерації й урядами земель. Одним з основних джерел права у правовій системі Німеччини є рішення Конституційного суду країни. За юридичною силою вони відповідають звичайним законам. Що ж стосується тлумачення Конституційним судом парламентських законів, то вони навіть перевищують за юридичною силою останні. Рішення Конституційного суду стосовно конституційності чи неконституційності законів є вирішальними для подальшої долі цих нормативно-правових актів і є обов’язковими для всіх без винятку державних органів, у тому числі й для судів. Правова система Німеччини відображає її федеративний характер. Вона складається з норм, що містяться в актах федеральних органів, і нормативних актів, виданих державними органами окремих земель. Відповідно до Конституції ФРН (ст. 31) “федеральне право має перевагу над правом земель”.

Німецька федеративна держава є комплексним утворенням. Вона складається з центрального державного рівня федерації та 16 земель. Основний закон чітко встановлює порядок повноважень, які стосуються федерації, а які - федеральних земель. Цим федеративний устрій Німеччини схожий на устрій інших федеративних держав.

Суспільне життя Німеччини регламентується переважно федеральними законами. Громадяни ж відповідно до принципу субсидіарності звертаються майже винятково до земельних установ або комунальних управлінь, які діють за дорученням земель. Причина цього криється в намаганні поєднати в Основному Законі переваги унітарної держави з перевагами федерації. Громадяни інших держав у своїх щоденних справах набагато частіше стикаються з представниками федеральних установ.

Основний Закон вимагає порівнянності умов життя по всій Німеччині, які великою мірою визначаються економічною та соціальною політикою. Тому цю сферу регулюють переважно федеральні закони. Саме в цьому німецька федеративна держава схожа на унітарну. Проте землі контролюють переважну більшість функцій загальнодержавного управління.

Отже, в німецькому управлінні переважають федералістські елементи. Земельні адміністрації виконують, з одного боку, що типово для федеральної держави, відповідні земельні закони, з другого (в дуже нетиповий як для федеративних державних систем спосіб) - ще й більшість федеральних законів. Тож німецьку федеративну державу можуть характеризувати такі ознаки, як “унітарна” або “прихована” федеративна держава. Три загальнодержавних завдання федеральні землі виконують власними силами: пов’язані з шкільною освітою, здебільшого й вищою, внутрішньою безпекою, включаючи завдання поліції, а також здійсненням комунального самоврядування. Широкі повноваження Бундесрату урівноважують переваги федерації в законодавчому процесі.

Стратегічними цілями Федерального уряду є ґрунтовне покращання рамкових умов для підвищення рівня зайнятості, зокрема як внесок в активізацію європейських процесів, започаткованих Лісабонською угодою, і подальша консолідація державних бюджетів. Німеччина ставить за мету у найближчі 10 років стати лідером у Європі. Значні державні інвестиції мають забезпечити необхідний простір для дій. Це має стати основною точкою відліку для модернізації держави і управління. Основні тенденції до модернізації - це, насамперед, зменшення кількості бюрократичних процедур та їх спрощення. Федеральний уряд започаткував 25 квітня 2006 р. Програму зменшення кількості бюрократичних процедур, у результаті реалізації якої має з’ явитися більше можливостей для приватних ініціатив, інновацій та інвестицій. Федеральний уряд прагне створити інноваційне, ефективне і дієве управління, представники якого здатні гнучко реагувати на потреби сьогодення та приймати ефективні рішення.

Основні тенденції модернізації державного управління

Модернізація охоплює такі сфери, як: управління персоналом, податкова, організаційний напрям та електронне врядування, зокрема швидкий доступ громадян до інформації. Актуальним завданням сучасного управління має стати формування у державних службовців здатності компетентно, швидко і надійно реагувати на запити і потреби громадян. Обробка та надання необхідної інформації громадянам мають належати до пріоритетів управління. Для вирішення комплексних проблем слід знайти нові форми комунікації та співпраці між різними управлінськими інституціями. Інтернет та електронні технології мають створити необхідний простір для комунікації і доступу до інформації. Однією із умов модернізації Федерального уряду є те, щоб більшість модернізаційних процесів відбувалося паралельно і комплексно. Має підвищитися роль держави як замовника інновацій та нових технологій. А до процесів модернізації потрібно якомога ширше залучати відповідальних в усіх сферах управління, а також самих громадян.

Ознайомлення із європейським підходом до державного управління можна розпочати з короткого аналізу державного управління в Німеччині. Тут, напевне, найчіткіше виражений легалістичний підхід до галузі державного управління, який найбільш яскраво контрастує з американським управлінським визначенням. Розглянемо кілька аспектів німецького державного управління.

Завдання державного управління

Складники завдань державного управління є основним при з’ясуванні суті галузі державного управління. Згідно з американським підходом її переважно визначають політичний процес і законодавчі рішення, що призводить до змішування політико-адміністративних функцій. Німецький підхід до вирішення завдань державного управління підтримує розмежування політики й адміністрування, спирається на правову основу для визначення цих завдань. Закон як такий, що визначає державне управління в німецькому контексті, характеризується таким чином: “Завдання державного управління, а отже, і структурні передумови матеріальної правильності адміністративної дії, утверджуються згідно з німецькою традицією насамперед за допомогою права. Отто Маєр, засновник відповідної правової дисципліни, згадував про “рехсштаат”, тобто державу з належним чином улаштованим адміністративним правом. Держава, керована буквою закону, була також провідною концепцією під час реформування державного управління після Другої світової війни. Правова й адміністративна культура пов’язані в такий спосіб, що правові норми не можуть стати перешкодою для правильної адміністративної дії. Право є раціональним елементом там, де відбувається управління державними справами”. За німецького підходу завдання й обов’язки державного управління випливають із правових норм. Ці норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої обов’язки.

Основа для рішень. Критерії економічності й ефективності створюють основу для управлінського ухвалення рішень в американському контексті. Правові норми регламентують лише широкий масштаб і мету, на основі яких державний адміністратор може ухвалити конкретне рішення. Раціональність спирається на критерії економічності й ефективності, які можна визначити за допомогою таких кількісних методів, як аналіз витрат/прибутків. Німецький державний адміністратор діє на інших засадах, які характеризуються так: “Адміністратор може діяти інакше, ніж бізнесмен, і його при цьому не звинуватять в ірраціональності. За наявної традиції верховенства закону у Федеративній Республіці Німеччина раціональність громадської дії насамперед забезпечується зведенням воєдино норм та фактів, а також через визначення повноважень. Адміністративне ухвалення рішень визначається структурами, які розвинулися завдяки глибоко вкоріненим історичним методам європейської юриспруденції. Це стосується ідентифікації проблем, дослідження фактів, пошуку відповідних норм, відбору відповідних даних, тлумачення норм, застосування й цитування точних правових джерел і, нарешті, письмового закріплення процесу аргументації, який дає змогу за допомогою міжсуб’єктивного свідчення перевірити, як було досягнуто результат”. Таким чином, основу для рішень створює правовий дослідницький процес щодо узгодження конкретних фактів з повноваженнями, щоб такі дії спиралися на правові законодавчі акти. Цей процес чітко визначений у межах законодавчих актів. Отож “раціональність усіх адміністративних рішень визначається загальним раціональним критерієм, який міститься у Федеральній конституції та конституціях земель, які легалізують точні й обов’язкові основоположні рішення щодо регіональності: системи; процедури; курсу дій”.

Застосування аналізу витрат/прибутку розглядається німецьким адміністратором з різних поглядів. “На кону стоїть співвідношення між користю адміністративного рішення й витратами, потрібними для його виконання. Вигоди й витрати згідно з німецьким бюджетним законом - це соціальні (макроекономічні й суспільні) вигоди й витрати. Аналіз витрат/прибутку обов’язковий, але рідко застосовується”.

Німецькі та європейські державні адміністратори змушені діяти в межах вкрай жорсткої бюрократичної системи. Необхідні умови для розуміння ними своїх завдань та методів ухвалення рішень визначаються із глибоким й досконалим знанням конституції, законів та адміністративних процесів, отже, їхня освіта повинна мати переважно юридичний нахил. А це значною мірою впливає на розвиток європейського державного управління.

У Німеччині існує п’ять рівнів державної організації: федеральний, землі, області, району, громади (у малих землях - три рівні). Землі мають чисельність населення від 1 до 17 млн осіб, райони - 2 млн, області - 200 тис., громади - від 5 тис. осіб.

У Німеччині розподіл коштів державного бюджету передбачав п’ять кроків: 1-й - розподіл коштів між федеральним бюджетом і бюджетами земель; 2-й - пропорційний перерозподіл коштів між багатими та бідними землями; 3-й - розподіл коштів між рівнями земель, областей та громад; 4-й - розподіл коштів між областями та громадами; 5-й - незначні податки на рівні громад.

Значення досвіду Німеччини для України

Для України становить певний інтерес і німецький досвід децентралізації. За словами старшого експерта з конституційного права проекту “Сприяння регіональному розвиткові в Україні” професора Томаса Вюртенберга, коли цілі та заходи, які мають бути вжиті в рамках адмінреформи, до кінця не визначені, потрібні ефективні способи, щоб приступити до реформування.

З-поміж таких способів - організація змагання за найкращу форму місцевого та регіонального самоврядування. Німеччина застосовує його вже понад 200 років, причому кожна з 16 земель має юридичне право запроваджувати власні методи оптимальної організації управління на рівні громад, крейсів і регіонів. Узагальнено він має назву “ конкурентний федералізм”. Звісно, для унітарної держави, якою є Україна, це малоприйнятно. Але раціональною, на нашу думку, є пропозиція доктора Вюртенберга щодо визначення пілотних територій, у яких будуть апробовані заходи в рамках реформи державного управління і територіальної реформи. Дехто з вітчизняних експертів пропонував зробити це і в Україні. Проте невдалий досвід Ірпінського експерименту з об’єднання кількох поселень на Київщині, який був належним чином не підкріплений законодавчо і не забезпечений фінансово, застерігає від подібних новацій.

Реальнішою в умовах України видається можливість надати областям з їх районами та громадами більше компетенції у визначенні власного територіального поділу й організації управління. Але жорстка податкова і бюджетна централізація навряд чи стимулюватиме місцеве керівництво до таких дій. Раціональним зерном німецьких реформ є модернізація управлінського персоналу. Німецькі експерти вважають, що раніше управління діяльністю персоналу місцевої влади здійснювалося за вказівками згори. Нині ширше застосовується творчий підхід, більшою є самостійність муніципальних чиновників.