Державне управління. Том 2

13.4. Державне управління Сполученого Королівства Великобританії і Північної Ірландії

Особливості конституційної парламентської монархії. Таємна рада

Конституційна парламентська монархія в Сполученому Королівстві Великобританії характеризується такими особливостями:

  • влада монарха обмежується конституцією, що затверджується парламентом. Монарх не має права змінювати конституцію, а його влада символічна. У Великобританії закони, прийняті парламентом, і рішення кабінету міністрів повинні мати королівський підпис, але при цьому самі монархи не користувалися правом вето з 1710 р. і не збираються використовувати його в майбутньому;
  • уряд формується парламентом з представників певних партій, що отримали більшість голосів на виборах у парламент;
  • лідер партії, що має найбільшу кількість депутатських місць, очолює уряд (прем’єр- міністр є найбільш значною особою в політичному житті);
  • уряд відповідає перед парламентом, а не перед монархом.

Неписана конституція Великобританії встановлює монархічну форму правління. Хоча монарх входить до складу парламенту, в англійській правовій доктрині главу держави ставлять на перше місце в системі вищих органів державної влади. Монарх визнається джерелом суверенної влади, символом єдності нації та главою англіканської та пресвітеріанської церкви. У зв’язку з тим, що монарх - фігура політично нейтральна, він виступає як гарант стабільності у державі та суспільстві. Згідно з Актом про престолонаслідування 1701 р. у Великобританії діє кастильська система престолонаслідування, яка передбачає, що королівський трон передається за спадщиною старшому із синів колишнього монарха, а якщо синів немає, то старшій доньці. З 1952 р. трон займає Єлизавета II - 42-й монарх Великобританії та шоста в британській історії королева. Єлизавета II належить до династії Вінздорів. Статутне право і королівські прерогативи встановлюють для монарха значні повноваження, однак відповідно до конституційної угоди монарх “царствує, але не управляє”. Королівські прерогативи не походять від парламенту і поділяються на особисті та політичні. До особистих прерогатив відносять: право на атрибути монаршої влади (корона, мантія, трон, скіпетр і держава, титул); право на утримання за рахунок державного бюджету за цивільним листом, який нараховує близько 8 млн фунтів стерлінгів; право мати королівський двір і власність; право на королівські імунітети, тобто монарх - особа недоторканна, яка не підлягає кримінальній, адміністративній, цивільній, політичній відповідальності.

Монарх має політичні прерогативи лише номінально, тому в юридичній літературі їх називають “сплячі прерогативи”. На сучасному етапі монарх використовує такі прерогативи за порадою з прем’єр-міністром і урядом. Водночас у надзвичайних ситуаціях монарх має можливість користуватися політичними прерогативами в повному обсязі. Наприклад, з метою збереження стабільності у державі та суспільстві після виборів до парламенту Єлизавета II у 1974 р. сформувала лейбористський уряд, хоча ця партія не мала явної переваги у Палаті громад.

У зв’язку з тим, що політичні прерогативи досить широкі, їх поділяють на повноваження у сфері внутрішньої та зовнішньої політики. У галузі внутрішньої політики існують такі королівські прерогативи: а) у сфері управління: право формувати уряд, керувати збройними силами, управляти власністю Корони тощо; б) у судовій галузі - дотримання принципу “Монарх - джерело справедливості”, тому британське правосуддя здійснюється від імені монарха; в) у законодавчій сфері: право абсолютного вето (з 1707 р. монарх не користується цим правом); право скликати парламент та розпускати Палату громад; право відкривати чергову сесію парламенту. В галузі зовнішньої політики королівські прерогативи полягають у тому, що: монарх є главою Британської Співдружності, оголошує війну та укладає мир, укладає міжнародні угоди, визнає зарубіжні держави тощо.

Крім того, з XIII ст. діє Таємна рада, яка є дорадчим органом при главі держави. До складу Таємної ради входять міністри Кабінету, судді Апеляційного суду, архієпископи англіканської церкви, спікер Палати громад та інші вищі посадові особи (всього 300 осіб). Кворум для засідання Таємної ради - 3 особи, тому, як правило, у засіданні беруть участь кілька членів. Уся Таємна рада збирається тільки з особливо урочистого приводу, наприклад у зв’язку з церемонією коронації монарха. Таємна рада може утворювати різні комітети, найважливішим з яких є Судовий комітет. Цей комітет був сформований у 1833 р. та є апеляційною інстанцією для церковних судів, трибуналів різних профспілок. Таємна рада приймає рішення від імені монарха у формі прокламацій та наказів. Наприклад, скликання парламенту та розпуск Палати громад має форму прокламації, а рішення з питань права та управління - форму наказів.

Основні тенденції реформування та модернізації державного управління

Наслідки світової фінансової кризи відчувають на собі громадяни не тільки країн з економіками, що розвиваються, а й провідних держав світу. Так, Велика Британія за розміром бюджетного дефіциту стала рекордсменом серед країн Європейського Союзу, випередивши навіть Грецію. Минулого року цей показник наблизився до 163 млрд фунтів стерлінгів, або майже 12% від ВВП країни. Отже, здійснення амбітних планів, які після виборів у травні 2010 р. мав новообраний прем’єр-міністр Девід Кемерон, довелося відкласти “до кращих часів”. У перші ж дні після виборів було розпочато напружений пошук компромісу між консерваторами та ліберальними демократами щодо формування єдиної програми порятунку британської економіки.

Реалізацію політики “жорсткої економії” уряд Кемерона розпочав зі скорочення на 5% зарплат чиновників та скасування компенсацій. Як і в інших країнах, перші обмеження відчули на собі представники керівних органів держави. Членам парламенту заморозили підвищення зарплат. Було скасовано й чимало масштабних проектів, реалізація яких стояла на порядку денному роботи уряду. Крім того, щонайменше на 5 років відкладено дебати щодо вступу Великої Британії в зону єдиної євровалюти. Але на цьому обмеження не завершилися. Найбільш “ непопулярним” став план прем’єр-міністра, який він представив наприкінці минулого року. Документ, зокрема, визначав необхідність звільнення впродовж наступних чотирьох років 490 тис. державних службовців, скорочення соціальних гарантій, а також підвищення пенсійного віку до 66 років. Більше того, пропонувалося зменшити на третину розмір компенсації, які отримували працівники при звільненні з роботи. В такий спосіб уряд Кемерона сподівається впродовж наступних п’яти років скоротити дефіцит бюджету з 12 до 1,1% ВВП, тобто до 20 млрд фунтів у 2015 р.

З огляду на поступове запровадження реформ початок 2011 р. приніс британцям чергові неприємні зміни. Зокрема, з січня збільшено податок на додану вартість до 20%, що відразу викликало незадоволення серед населення. При цьому міністр фінансів Джордж Осборн попередив, що в найближчому майбутньому ставка ПДВ не знижуватиметься, оскільки наразі це є “найкращим рішенням” для підтримки національної економіки. Для британців зростання податку стало особливо болючим ще й з тієї причини, що лише 2 роки тому він був скорочений до 15%. У січні 2010 р. уряд підняв податок до 17,5%, а згодом ще на 2,2%. Тож хоча діючий прем’єр Девід Кемерон і називав ПДВ “досить регресивним” податком, серйозні наслідки глибокої фінансової кризи все ж таки змусили його уряд піти й на цей непопулярний крок. У свою чергу, британський Мінфін як альтернативні плани поповнення держбюджету запропонував знову підняти ставки податку на прибуток та збільшити внески у фонд обов’язкового страхування. Однак ця ініціатива не була підтримана урядом, оскільки, за його оцінкою, обидва заходи не сприяли б поліпшенню економічного становища країни у довгостроковій перспективі та могли б позначитися на добробуті родин з низьким та середнім рівнями прибутків.

До того ж у квітні 2010 р. в країні було вже збільшено максимальну ставку податку на прибуток із 45 до 50%. Це передбачало, що кожна фізична особа, заробітна плата якої за рік перевищує 150 тис. фунтів, половину цієї суми має сплатити в державну скарбницю. Такому рішенню передували тривалі дебати, ґрунтовні дослідження та суперечки з опозицією. Цей крок наразився на чималий опір у країні й налаштував проти керівництва заможних британців, однак уряд назвав його “вимушеним” і “тимчасовим”, орієнтованим на короткострокове регулювання податкових надходжень. Водночас, аби найбідніші прошарки британського населення не постраждали від урядової програми жорсткої економії, мінімальний рівень прибутків, що підлягають оподаткуванню, було підвищено на 1 тис. фунтів. Зараз нижня межа становить 7 тис. 495 фунтів на рік. Тож, за приблизними підрахунками, близько 900 тис. британців потрапляють під цю статтю і звільняються від сплати податків. Упродовж 2011 р. уряд країни планував ввести додаткові податки на банківську діяльність.

За задумом, це має щорічно приносити в бюджет країни до 2 млрд фунтів. Водночас буде знижено податок на прибуток корпорацій (з 28 до 24%), аби підвищити привабливість ведення бізнесу в країні та залучити додаткові зарубіжні інвестиції. На пенсію британці (як чоловіки, так і жінки) нині виходять у 65 років. Попередній уряд у 2006 р. прийняв закон, який дозволяв роботодавцю примусово звільняти співробітників, що досягли цього віку. З квітня 2011 р. вступив у дію новий закон, який скасовує цю норму. Уряд розраховував, що такий крок дасть змогу знизити тиск на державний бюджет, оскільки більше людей платитимуть податки.

Зважаючи на ситуацію у Великій Британії, західні експерти все ще не можуть дійти єдиної думки, хто керує країною - реалісти чи утопісти. Рейтинг діяльності уряду серед населення постійно знижується. Згідно з результатами останнього дослідження, проведеного центром ComRes, близько 52% респондентів переконані, що країна рухається до чергової хвилі кризи; 48% - що керівництво втратило контроль над економічною ситуацією в державі. І тільки 20% населення довіряє фінансовій програмі Джорджа Осборна. Однак коаліційний уряд не зупиняють ані майбутні труднощі, ані критика з боку опонентів. Курс на порятунок вітчизняної економіки триває, і саме від успішності його реалізації залежатиме майбутнє як країни, так і правлячих партій.

У перше десятиліття нового тисячоліття державне управління у Великобританії продовжує розвиватися в рамках, визначених ще за часів М.Тетчер, та на основі моделі цінностей і норм, якими державні службовці мають керуватися в поточній діяльності. 6 червня 2006 р. було прийнято Кодекс цивільної служби (Civil Service Code). Серед основних особистісних цінностей (core values) службовців визначено сумлінність, чесність, об’єктивність і неупередженість. Крім того, в країні діє Кодекс менеджменту в цивільній службі (Civil Service Management Code, CSMC), в якому закріплено правила та інструкції міністерств і відомств щодо умов служби державних функціонерів. Розроблена програма модернізації уряду. Особливого значення в модернізації уряду набула одна з її складових - програма робіт зі створення системи електронних державних послуг у Великобританії. Програма має назву “Електронні громадяни, електронний бізнес, електронний уряд.

Розроблено стратегічну концепцію надання публічних послуг в інформаційну епоху” (“E-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public service in the Information Age”). Урядова стратегія передбачає розвиток і використання всіх електронних видів сервісу. Це означає, що послуги можуть надаватися через Інтернет, мобільний зв’язок, цифрове телебачення, центри обслуговування. У зв’язку з цим слід звернути увагу на значні досягнення щодо створення у Великобританії системи “Електронний уряд” (Е-government), що дало змогу стати їй одним з лідерів серед інших європейських країн у цьому напрямі. Мета масштабної програми модернізації та реконструкції державного управління з використанням інформаційних технологій полягає в тому, щоб проекти “електронного уряду” включали не лише надання інформації громадянам, а й сприяли підвищенню ефективності та оперативності роботи державного апарату загалом. У Великобританії досить успішно вирішується завдання щодо отримання громадянами всіх державних послуг у режимі “он-лайн”. Розвивається система сплати податків через Інтернет, створюються сучасні інформаційні портали для населення, електронні “універсами”.

Особливості системи державного управління Великобританії. Значення її досвіду для України

Можна вважати, що система державного управління Великобританії постійно пристосовується до динамічних перетворень в економічній, соціальній і культурній сферах, їй притаманні перманентний розвиток, зростання інформаційних потоків та удосконалення управлінських технологій. Здійснювані перетворення зумовлюються необхідністю задоволення потреб і прагнень людей, захисту їхніх законних прав та інтересів і є своєрідною відповіддю на сучасні виклики, пов язані зі зниженням довіри населення до державного апарату, незадоволеністю публічним управлінням, його невідповідністю суспільним очікуванням. Загалом проведені наприкінці минулого - на початку нового століття реформи підтвердили адаптивність британської системи державного управління, що проявилося в життєздатності нових інститутів і процедур і разом з тим відобразили досить високий рівень збереження існуючих традицій.

Що стосується професійної підготовки державних службовців, кожне відомство розробляє власні програми підготовки з урахуванням потреб у навчанні. Зміст навчання та програми професійного розвитку державних службовців формуються з урахуванням специфіки виконуваних функцій та займаних посад. Усі програми обов’язково містять такі ключові компоненти, як: робота над проектом (тип випускної роботи), теоретична підготовка в навчальному закладі, відрядження з метою набуття практичного досвіду. Отже, прямий зв’язок між результатами навчання і просуванням по службі у Великобританії є сильною мотивацією до постійного професійного зростання державних службовців та підвищення ефективності їх діяльності. З огляду на це для української практики управління професійним розвитком кадрів державної служби за прикладом Великобританії були б корисними розробка чітких критеріїв оцінки компетентності державних службовців та забезпечення зв’язку між результатами навчання і просуванням по службі.

Критерії оцінки компетентності державних службовців доцільно було б упровадити в систему контролю якості виконуваної роботи, що дасть змогу більш чітко сформулювати обов’язки державних службовців та зумовити необхідність постійного підвищення рівня їх професіоналізму А прямий зв’язок між результатами навчання і просуванням по службі створить позитивний стимул для вдосконалення професійних навичок і якісного виконання роботи.

Дослідження досвіду Великобританії свідчить про необхідність: наявності корпусу вищих державних службовців та спеціальних навчальних програм для них; розвитку компетенцій, потрібних для успішного співробітництва з європейськими інституціями, колегами з інших держав-членів, зарубіжними партнерами, міжнародними організаціями; вироблення компетентнісного підходу при впровадженні нових навчальних програм для державних службовців. Актуальними питаннями в професійній підготовці державних службовців мають стати:

  • управління людськими ресурсами;
  • управління змінами;
  • питання лідерства.

Проведення реформи державного управління та формування державного службовця, здатного працювати високопрофесійно і вміло, оперативно реагувати на потреби та виклики суспільства, діяти сумлінно, чесно, об’єктивно і неупереджено, зорієнтованого на якісне та ефективне надання державних послуг, має стати одним із пріоритетних завдань у подальшій побудові держави загального добробуту.