Державне управління. Том 2

13.2. Державне управління в США

Ознаки американської системи державного управління

Суттєві відмінності державного управління у США визначаються ліберальною моделлю розвитку країни, в якій, однак, держава жорстко детермінує умови економічного і соціального розвитку. Американська система державного управління характеризується такими ознаками:

1) державне управління ґрунтується на президентській формі правління і бінарній партійній системі;

2) у відносинах між державою і суспільством на перший план виступає пріоритет права та застосування принципу індивідуалізму;

3) в системі державного управління діє принцип несумісності адміністративно-управлінських посад з іншими посадами;

4) створений жорсткий механізм “стримувань і противаг”;

5) здійснюється децентралізація влади у прийнятті політичних рішень;

6) втручання держави в економічну та соціальну сфери є обмеженим;

7) відбувається екстраполяція принципів і методів приватного бізнесу на державне управління;

8) високими є мобільність і конкурентність працівників державної служби;

9) здійснюється високий ступінь контролю керівників над підлеглими;

10) наявний високий ступінь свободи і відповідальності управлінців за прийняття рішень;

11) створена відкрита конкурсна система набору на державну службу.

Структура управління

В конституції США закріплена модель президентської республіки, таким чином, уся структура виконавчої влади формується як підрозділи президентської влади. У країні існує чіткий поділ

виконавчою, судовою та законодавчою гілками влади, які формуються незалежно одна від одної. Як федеративна країна США надає широкі повноваження штатам.

У державному управлінні в США бере участь велика кількість структур: департаменти, агентства, управління, ради, урядові корпорації, комітети, комісії, бюро та ін. При цьому державне управління будується на засадах деконцентрації повноважень, конкуренції між різними альтернативними рішеннями, які готуються в різних органах виконавчої влади.

Ще однією особливістю державного управління в США є делегування частини функцій напівнезалежним структурам, таким як комісії. Незалежність комісій полягає в тому, що вони менш жорстко підпорядковані президенту країни: він не має права звільнити керівників комісій, які призначаються на термін, що перевищує повноваження президента і можуть належати до різних політичних партій. Комісії США поєднують у собі риси незалежності з широким набором функцій, які включають нормативне регулювання, контрольні функції і розгляд актуальних питань.

Особливостями державно-політичного устрою США також є наявність жорсткої системи “стримувань і противаг”. Суть її полягає, по-перше, в жорсткому “вертикальному” поділі законодавчої, виконавчої та судової влади. По-друге, гілки влади свідомо не були розведені абсолютно: виникла сфера їх спільної компетенції. Суди, найчастіше через прецеденти, створюють правові норми і контролюють законодавство з погляду його конституційності. Президент має право вето, щоб відкласти певне рішення. Одночасно і виконавча влада не є монополією президента, вона контролюється Конгресом не тільки через бюджет, але і багато актів виконавчої влади вимагають санкції законодавців. Їх конституційність можуть оцінювати також суди.

Прагнення до “обмеженого правління” знайшло відображення у встановленні різних термінів повноважень суб’єктів державної влади. Важливу роль у системі “стримувань і противаг” відіграє “горизонтальний” розподіл повноважень між владою федерації і штатів. Федеральний уряд здійснює найважливіші функції державного управління, що становлять життєво важливий інтерес: регулювання економіки країни, забезпечення її оборони, проведення зовнішньої політики. А штати і місцеві органи управління спеціалізуються переважно на реалізації внутрішніх соціально-економічних програм. На них покладено завдання розвитку і підтримки таких галузей суспільної діяльності країни, як системи освіти та охорони здоров’я, поліцейська та пожежна охорона, комунальні та інші міські служби тощо.

Державна служба в США

Згідно з теорією та практикою державного управління США до категорії державних службовців включаються як посадові особи, допоміжно-технічний персонал, пов’язаний з реалізацією державно-владних повноважень, так і працівники за наймом (у тому числі викладачі державних закладів, робітники державних підприємств і сфери комунального обслуговування). У США державним службовцям (government employee) або службовцем громадського сектору (public employee) в широкому розумінні вважається будь-яка особа, праця якої оплачується з бюджету федерації, штатів або місцевих органів влади.

Державний сектор США має структурні особливості, зумовлені федеративним устроєм країни. Тому всі державні працівники поділяються на такі групи: а) федеральних, тобто зайнятих в установах федерального уряду; б) працівників штатів, зайнятих в органах урядів штатів; в) місцевих, які працюють на підприємствах і в установах місцевої адміністрації (у графствах, муніципалітетах, округах).

В основу організації федеральної державної служби покладено розподіл службовців на дві категорії: “конкурсну” та “патронажну”. До першої категорії належать державні службовці, що приходять на службу і просуваються по службі відповідно до принципів “системи заслуг”, установлених законодавством, до другої - державні службовці, які призначаються на посади президентом одноосібно (помічники і радники президента) або за порадою і за згодою сенату (глави федеральних органів виконавчої влади і т.ін.). Крім того, до “патронажних” відносять довірених осіб, які забезпечують організацію роботи глав федеральних органів виконавчої влади (радники, секретарі міністрів і т. ін.).

Особливий статус мають державні службовці так званих “виключних” (які не підпадають під загальне регулювання) державних органів, до яких належать Федеральне бюро розслідувань, ЦРУ, інші органи “розвідувального співтовариства”, Генеральне звітне управління і низка інших відомств.

Посади державних службовців поділяються на 18 категорій. Перші 8 відведені технічним виконавцям, з 9-ї по 15-ту - середньому керівному складу та допоміжно-технічному персоналу вищої кваліфікації; з 16-ї по 18-ту - вищому керівному складу (в низці міністерств і відомств, наприклад у Державному департаменті, встановлені власні табелі про ранги).

Значний обсяг функцій держави в економічній, соціально-політичній, зовнішньополітичній та ідеологічній сферах, їх постійне ускладнення і диверсифікація стали основою розширення державного апарату і власне державного сектору в США, що, відповідно, виражається в абсолютному та відносному збільшенні чисельності державних службовців. Законодавство США досить ефективно вирішує завдання обмеження неконтрольованого зростання чисельності вищої ланки державної служби. Загальна її чисельність не повинна перевищувати 10 777 осіб. Установлені обмеження і щодо інших категорій державних службовців. У державній службі, що базується на принципах “системи заслуг”, набір на відповідні пости проводиться в двох формах - “відкритій” (для посад конкурсної служби) і “закритій” (для державного департаменту, служб охорони здоров’я, лісового господарства та низки інших відомств). При відкритому наборі посаду може зайняти будь-яка особа, що успішно склала іспит, при закритому наборі вищі пости, як правило, займаються в порядку кар’єрного зростання служби в даному відомстві.

Одним з принципів державної служби є рівність можливостей при працевлаштуванні. Однак законодавством установлені пільгові умови для низки категорій, у тому числі для ветеранів війни, колишніх військовослужбовців, інвалідів та представників національних меншин.

Кодекс етики державної служби

Обов’язки державних службовців у загальних рисах закріплені в так званому Кодексі етики державної служби, затвердженому резолюцією конгресу США в 1958 р., який передбачає, що кожна особа, яка перебуває на державній службі, повинна:

1) ставити відданість вищим моральним принципам і державі вище від відданості окремим особам, партії або державним органам;

2) підтримувати Конституцію, закони і постанови Сполучених Штатів Америки і всіх органів державної влади і ніколи не підтримуватиме тих, хто ухиляється від їх виконання;

3) працювати повний робочий час за денну оплату; докладати необхідних зусиль і старання до виконання своїх обов’язків;

4) намагатися знаходити і застосовувати найбільш ефективні та економічні способи вирішення поставлених завдань;

5) ніколи не здійснювати дискримінацію шляхом надання кому-небудь спеціальних благ і привілеїв як за винагороду, так і без неї і ніколи не приймати для себе особисто або для своєї сім’ ї благ або подарунків за обставин, які можуть бути витлумачені як засіб впливу на виконання посадових обов’язків;

6) не давати ніяких обіцянок стосовно посадових обов’язків, оскільки державний службовець не може виступати як приватна особа, коли справа стосується державної посади;

7) не вступати ні прямо, ні побічно в комерційні відносини з урядом, якщо це суперечить сумлінному виконанню посадових обов’язків;

8) ніколи не використовувати під час виконання посадових обов’язків конфіденційну інформацію для отримання особистої вигоди;

9) розкривати випадки корупції в разі їх виявлення;

10) дотримуватися цих принципів, усвідомлюючи, що державна посада є вираженням суспільної довіри.

У разі порушення вищевказаних обов’язків до державних службовців застосовуються такі заходи дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; пониження в посаді; низька оцінка службової діяльності; тимчасове відсторонення від роботи без виплати зарплати до 14 днів; відпустка без утримання на строк до 30 днів; пониження в посадовій кваліфікації; скорочення посадового окладу; звільнення зі служби. За деякі види посадових проступків передбачається кримінальне покарання.

Особливості державного управління

Американську модель державного управління характеризує поширення впливу на сферу державних послуг все більшої кількості неурядових організацій. Така тенденція отримала назву “управління за дорученням ” і передбачає здійснення програм і політики уряду приватними організаціями, наприклад у сфері приватизації, охорони довкілля, енергетики тощо. Вивчення проблем здійснюється на рівні взаємодії державних органів та НКО в “мозкових центрах”, на конференціях, в урядових установах, і від органів державного управління вимагається уміння раціонально скористатися результатами цих обговорень і перетворити їх в ефективні рішення.

Ефективною в державному управлінні США є програма, пов’язана з використанням добровольців у рамках доброчинної діяльності. Така діяльність, безумовно, є вигідним для держави фактором, який підтримує між владою і громадянами зворотний зв’язок; дає можливість реалізувати соціальні ініціативи, спираючись на громадськість; навчає громадян виконанню громадських обов’язків тощо.

Особливим напрямом діяльності органів державного управління у США є державно-приватне партнерство. Серед найбільш важливих організацій, які працюють у цьому напрямі, необхідно виділити Національну раду з державно-приватного партнерства (National Council for Public-Private Partnership), створену у 1985 р. для здійснення інновацій у партнерстві. До сфери дії ради входять такі напрями: надання суспільних послуг у галузі громадського транспорту, водопостачання, збирання і вивезення сміття, соціальних послуг; будівництво нової суспільної інфраструктури: залучення приватного капіталу для розвитку транспорту, охорони здоров’я, облаштування навколишнього середовища і розвитку комунікацій; спільні громадсько-приватні і венчурні підприємства: партнерство у сфері розвитку місцевих співтовариств, нерухомості, відновлення навколишнього середовища, догляд за дітьми і людьми похилого віку, освіта, конверсія військових об’єктів тощо.

Діяльність ради охоплює місцевий, регіональний і федеральний рівні. Крім того, у рамках державно-приватного партнерства у країні надається різноманітна підтримка малому і середньому бізнесу, інтереси якого, зокрема, захищає Адміністрація з проблем малого бізнесу, що звертається в разі необхідності до Конгресу США, в різні комісії і комітети в сенаті. У галузі партнерства також активно діють такі організації, як Конференція мерів США (USCM0 та Національна громадська ліга (NCL), Американський фондовий центр та ін. Досягнення у сфері державно-приватного партнерства надають суттєвих переваг взаємодії органів державного управління і бізнесу в реалізації соціально значущих проектів.

Основні стратегії державного управління в США

Назва стратегії

Зміст

Приватизації державних послуг і розвитку державно-приватного партнерства

Уряд регулює і спрямовує соціально-економічний розвиток, але забезпечує можливість приватним і некомерційним організаціям надавати послуги і здійснювати проекти

Розширення повноважень місцевих органів

Нагляд за розвитком громади, залучення інвестицій, сприяння підвищенню рівня і якості життя місцевого населення

Передачі функцій контролю за державним житловим господарством громадянам

Підвищення відповідальності громадян за місцевий благоустрій, сприяння створенню громадських організацій із захисту прав громадян, екологічної безпеки, допомоги бездомним

Конкурентні між державними і приватними установами

Конкуренція при укладенні контрактів, приватна конкуренція з державними службами за вибір школи, ваучерні програми тощо

Орієнтації державних програм на місію, а не на бюрократичні правила і процедури

Гнучкі бюджетні процеси, кадрові правила і процедури тощо

Орієнтації державних установ на результати, а не на витрати

Використання різноманітних систем розробки бюджетів та їх експертної оцінки громадськістю

Посилення впливу клієнтів на державні програми і послуги

Обстеження, програми тотального контролю якості, контроль за скаргами; надання клієнтам державних програм і послуг широкого вибору в рамках ваучерних систем і конкуренції між постачальниками послуг

Оцінки діяльності державних установ

Критеріями є підприємливість, здатність заробляти гроші через отримання плати від користувачів, прибуткового використання державних ресурсів і програм, новаторських проектів економії витрат і приватизації

Інноваційні

Стратегічне планування, ф’ючерсні комісії, довгострокові бюджети, узгодження планів і бюджетів, новаторські профілактичні програми в галузі довкілля, пожежної безпеки, запобігання злочинності тощо; децентралізація урядових дій за допомогою спрощення правил та ієрархічного контролю; залучення працівників до новаторського менеджменту; використання економічних ринкових механізмів для досягнення цілей державної політики і надання державних послуг

Незважаючи на те, що діяльності державних органів часто стають на заваді складний набір цілей, труднощі у зміні результатів, політичне втручання, зміна керівництва, нав’язування ззовні правил, недостатні ресурси і фінансування, незадовільно розроблені програми, Х.Рейні наводить приклади основних стратегій переосмислення діяльності державних установ, зазначаючи, що ці стратегії значно вплинули на перегляд основних принципів державного менеджменту (табл. 13.1).

Незважаючи на певні перешкоди, які виникають у процесі їх реалізації, такі стратегії позитивно впливають на оптимізацію державного управління в країні і забезпечують взаємодію уряду з громадянами, використовуючи для цього різноманітні норми.

У процесі реформування державного управління у США були застосовані принципи управління заново (тєіпуєпііоп), які передбачають: зменшення вартості та підвищення ефективності адміністративних послуг; децентралізацію механізмів і процесів управління й делегування державних функцій на нижчі рівні влади; зосередження більшої уваги на укладанні контрактів між державними й приватними організаціями та на розвитку їх партнерства в рамках спільного виробництва і надання громадянам адміністративних послуг.

Для американської моделі управління характерним є вплив груп тиску: з одного боку, такі групи забезпечують органи державного управління важливою інформацією, надають певні конструктивні пропозиції, з другого - посилюють контроль приватних інтересів над важливими сферами державної політики. Для врегулювання цих відносин застосовується закон про лобізм, діють спеціальні норми співпраці з такими групами, які передбачають отримання від них важливої інформації про ставлення громадськості до тих чи інших ініціатив та проектів. Законодавство вимагає від органів державного управління проведення консультацій з угрупованнями за інтересами і використання їх ініціатив для підвищення добробуту громадян.

Фактори ефективності державного управління в США

Важливою складовою американської моделі є вплив громадськості та її оцінка рішень уряду, дій посадових осіб або державних установ, яка здійснюється за двома напрямами: оцінка уряду в цілому і оцінка ставлення до конкретної політики або відомств. Громадська думка висловлюється, передусім, через засоби масової інформації в різних формах, результатами її оприлюднення:

- реагування і заслуховування на засіданнях комітетів конгресу або законодавчих зборів штату проблем, які обговорюються в пресі і є актуальними для соціально-економічного, політичного і культурного життя;

- надання пояснень з боку керівників установ, компаній, організацій, якщо в пресі є повідомлення про те, що діяльність їх організацій створює проблеми або незручності для громадян;

- захист федеральним урядом тих, хто інформує громадськість про некомпетентність установ або негідну поведінку їх працівників;

- скорочення асигнувань, закриття програм або звільнення посадових осіб у разі отримання негативної інформації про діяльність установи.

Таким чином, ефективність державного управління в США визначається такими факторами:

- сприятливе зовнішнє середовище (конкурентне, вільне від політичної заангажованості, з переліком правових умов, які дають змогу розподілити відповідальність між суб’єктами приватизації);

- певна система цінностей і цілей (уряд не може віддавати на приватизацію такі ключові напрями, як громадська безпека, державні витрати);

- відповідна структура, правила і процедури (в тому числі делегування відповідальності), чіткий і логічний процес; результативність.