Державне управління. Том 2

13.1. Особливості розвитку державного управління в зарубіжних країнах

Моделі державного управління

Порівняльний аналіз моделей державного управління в різних країнах свідчить, що інститути і механізми державної влади країн Європи, США, Японії, Російської Федерації та ін. зумовлені різним історичним, економічним, політичним та культурним досвідом. У кожній з моделей функціональність органів державного управління підтримує необхідний рівень регулювання соціальних процесів та забезпечує стабільний суспільний розвиток.

Серед основних чинників, які впливають на процес державного управління в зарубіжних країнах, можна виділити:

- особливості ринкової економіки, які виражаються в стимулюванні свободи підприємництва, вільного руху робочої сили, конкурентності ринку праці;

- розвиток громадянського суспільства і соціального партнерства;

- децентралізацію влади і проведення ефективної структурної і регіональної політики для поліпшення соціально-економічних умов життя громадян;

- реалізацію соціально значущих проектів, які сприяють дотриманню принципів соціальної рівності та справедливості.

Значною мірою особливості державного управління пов’язані з характером економічних відносин. Сьогодні існують кілька економічних моделей з різними варіантами співвідношення держави і ринкових відносин:

1) у моделі США превалюють конкуренція і ринкові методи, а державне втручання здійснюється в рамках ліберальної ідеології;

2) у соціально-ринкової моделі (країни ЄС) держава відіграє активну роль у забезпеченні добробуту громадян, пом’якшенні наслідків економічних ризиків, але вартість соціальних програм є досить високою, що призводить до зростання податків, появи проблем на ринку праці;

3) в моделі державного капіталізму (Росія, Китай) держава займає активну економічну позицію і бере участь в управлінні багатьох приватних компаній, в контролі над основними галузями економіки, банківській сфері, ЗМІ. Це дає можливість контролювати темпи розвитку економіки та суттєво впливати на перерозподіл суспільних благ.

Ознаки розподілу повноважень між главою держави та урядом

Залежно від стану суспільного розвитку та форми правління виконавчу владу в зарубіжних країнах здійснюють відповідні органи й установи, що діють у сфері державного управління та відрізняються розподілом повноважень між главою держави та урядом за такими ознаками: обсяг повноважень, процедура призначення, розстановка політичних сил, політична відповідальність.

Обсяг повноважень. У президентських республіках виконавчу владу очолює президент, який сприймається як її уособлення й безпосередній носій. У США взагалі не виділяють поняття уряду, а використовують для відповідних цілей терміни “ виконавча влада” та “ президентська адміністрація”. У країнах з парламентською формою державного правління, а також у частині республік зі змішаною формою глава держави не може бути включеним до системи органів виконавчої влади і має повноваження, які випливають саме зі статусу глави держави. У країнах зі змішаною формою державного правління (Польща, Росія, Румунія, Франція та ін.) спостерігаємо у взаємовідносинах між президентом і урядом дуалізм виконавчої влади, визначений нормами конституцій і державно-політичною практикою конкретної країни. При цьому головні повноваження можуть бути сконцентровані або в президента, або в прем’єр-міністра. Прикладом дуалізму виконавчої влади є її організація у Франції, де положення Конституції й державно-політична практика зумовили перетворення президента на реального главу уряду.

Процедура формування виконавчої влади. Процедури формування виконавчої влади відрізняються тим, що в країнах з парламентською та змішаною формами державного правління застосовується так званий парламентський спосіб (порядок) утворення уряду, який передбачає дві процедури формування, що базуються на спільних діях парламенту і глави держави.

Процедура формування уряду, яка історично склалася у Великобританії і тривалий час з певними особливостями щодо окремих країн була майже загальноприйнятою, передбачає, що глава держави призначає прем’єр-міністра та за пропозицією останнього - інших членів уряду Парламент у цій процедурі участі не бере. Вважається, що уряд має підтримку парламенту (звичайно, тільки його нижньої палати) доти, доки представницький орган не проголосує проти урядової пропозиції з принципово важливого питання або прямо не висловить урядові недовіру шляхом прийняття спеціальної резолюції. Особливістю застосування відповідної процедури формування урядів у низці країн є необхідність одержання урядом інвеститури у парламенті. Інвеститура уряду за суттю є вираженням парламентської довіри його діяльності на перспективу. Наприклад, в Італії таку довіру уряду має виразити кожна з палат парламенту, а в Румунії рішення про довіру приймається на спільному засіданні палат більшістю голосів від складу кожної з них.

Іншою процедурою формування урядів є активна участь парламенту, що обумовлено у відповідних конституціях. Так, в Угорщині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента. Водночас це означає прийняття парламентом урядової програми. В Ірландії президент за пропозицією нижньої палати парламенту призначає прем’єр-міністра. Інших членів уряду глава держави призначає за пропозицією прем’єр-міністра, попередньо схваленою тією ж палатою. У ФРН конституційно закріплена можливість створення уряду меншості на основі так званої презумпції довіри. Ця презумпція знайшла відображення і в конституціях Естонії, Іспанії, Польщі та Словенії.

Розстановка політичних сил. Незалежно від співвідношення і послідовності дій глави держави та парламенту вирішення питання про формування уряду зумовлене насамперед реальною розстановкою політичних сил та їх представництвом у парламенті. Глава уряду у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, що дає йому змогу не тільки домінувати в уряді, а й контролювати депутатську більшість у парламенті. В результаті глава уряду отримує реальні можливості спрямовувати роботу представницького органу. Ситуація для нього може дещо ускладнюватися у разі створення коаліційних урядів.

Моделі визначення складу урядів

У практиці зарубіжних країн також існує дві моделі визначення складу урядів. Континентальна модель передбачає, що до складу урядів входять усі керівники міністерств і відомств із загальнодержавною компетенцією. У сукупності вони становлять урядову колегію як єдиний орган. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді може призвести до зниження ефективності його роботи. Тому в низці країн, де запроваджено таку модель, у структурі уряду утворюється менша за кількістю членів колегія. До неї входять глава уряду, його заступники та деякі найбільш авторитетні за посадою міністри.

Англо-американська модель, яку запровадила більшість країн, передбачає, що до складу уряду (кабінету) входять не всі політичні керівники міністерств і відомств, а лише ті, які очолюють найважливіші з них. Члени кабінету за своїми реальними повноваженнями щодо вирішення питань урядової політики суттєво відрізняються від інших міністерств, які не мають такого статусу. Рішення ж самого кабінету, створеного в країнах із парламентарною та змішаною формами правління, є за природою офіційними урядовими рішеннями, а за суттю - рішеннями вищого органу виконавчої влади.

Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету, а самі ці органи безпосередньо не підпорядковані кабінету. До таких органів, насамперед, слід віднести різні федеральні агентства та президентські комісії, компетенція яких може нічим не відрізнятися від компетенції окремих міністерств.

Політична відповідальність державної влади

У практиці розвинених країн в основному використовуються два різновиди політичної відповідальності уряду - колективна й індивідуальна. Питання щодо їх взаємозв’язку та співвідношення, як правило, не регламентується нормами права і може бути віднесеним до сфери реальної політики. В Іспанії, Росії, Франції, ФРН, Чехії, Японії та в деяких інших країнах існує лише колективна відповідальність урядів.

У президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед самим президентом, який може відправити у відставку його членів у разі, якщо їх дії не схвалено.

Певні особливості має практика Великобританії, а також інших країн, що використовують засади британської конституційної системи, у якій існує як колективна, так і індивідуальна відповідальність. При цьому, якщо нижня палата парламенту висловлює недовіру будь-якому міністру, глава уряду має вирішити: подавати у відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Такий підхід до політичної відповідальності уряду грунтується на ідеї солідарності його членів. Вважається, що всі члени уряду (кабінету) несуть відповідальність за його політику навіть у тих випадках, коли хтось із них не погоджується з конкретними урядовими рішеннями та діями. Окремі ж міністерства відповідають за діяльність своїх міністерств.

У більшості країн конституційно запроваджені тільки формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності, які мають назву вотум недовіри. За їх змістом питання щодо недовіри уряду не може ставитися і розглядатися спонтанно, а розглядається парламентом за ініціативою опозиції з використанням визначеної в конституції або в парламентському регламенті досить деталізованої спеціальної процедури. Іноді ця процедура безпосередньо співвідноситься з такою формою парламентського контролю за урядовою діяльністю, як інтерпеляція (та інші подібні форми).

Згідно з парламентською практикою уряд має піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування відбулося з важливих питань загальної політики. Які питання мають важливий, а які є несуттєвими, практично вирішує сам уряд, а точніше, прем’єр-міністр. Звичайно, обов’язковою є наявність у нижній палаті більшості від партії, яка, по суті, сприяла формуванню уряду та забезпечує йому підтримку в таких ситуаціях.

Водночас у відповідних країнах припускається можливість постановки питання з голосування щодо резолюції осуду (недовіри) уряду. Такий спосіб часто застосовується у зв’язку із загальною оцінкою в парламенті урядової політики. Опозиція вносить пропозицію про прийняття резолюції осуду, після чого відбуваються дебати та голосування. Якщо палата приймає таку резолюцію, то уряд має піти у відставку.

У низці країн альтернативою такої відставки уряду є розпуск палати главою держави за ініціативою самого уряду. Разом з тим із тактичних міркувань уряд сам може поставити в палаті питання щодо довіри до нього, яке звичайно розглядається за тією самою процедурою, що й пропозиція резолюції осуду Але реальне значення таких процедур також є відносним, оскільки уряд здебільшого спирається на партійну більшість у нижній палаті.

Іншою формою конституційної відповідальності уряду (органів виконавчої влади) є відповідальність з використанням процедури імпічменту або інших подібних процедур. Характерною рисою такої відповідальності є те, що вона завжди індивідуалізована. У деяких країнах відповідальності в порядку імпічменту або іншим подібним процедурам підлягають не тільки вищі суб’єкти виконавчої влади, а й судді. Особливістю такої відповідальності є й те, що вона може існувати за різних форм державного правління.

У країнах зі змішаною формою правління процедура імпічменту зберігає своє значення щодо президентів. У президентських республіках, де не передбачено політичної відповідальності уряду (кабінету) перед представницьким органом, імпічмент є важливим засобом взаємодії законодавчої та виконавчої влади і розглядається як один з компонентів у системі стримувань і противаг.

Процесуально імпічмент у принципі подібний до процедури судового розгляду Але головним змістом відповідальності в порядку імпічменту є політична оцінка дій відповідної посадової особи, а наслідком - можливе усунення її з посади (посту).

Суттєво відмінною від розглянутої є парламентська процедура усунення президентів, що використовується в деяких країнах, де існує згаданий вище дуалізм виконавчої влади. Головну роль у здійсненні такої процедури відіграє однопалатний парламент, який у своєму рішенні спирається на заздалегідь сформульований висновок конституційного суду Відповідні процедури встановлені конституціями Латвії, Литви, Молдови, Румунії, Туреччини та деяких інших держав.

Значні особливості має і процедура усунення президента парламентами спільно з конституційними судами. Подібну процедуру встановлено за основними законами Австрії, Болгарії, Італії, Словаччини, ФРН, Хорватії та Чехії. У деяких з них реальні повноваження виконавчої влади має як глава уряду та уряд у цілому, так і президент. Застосування відповідних конституційних процедур не заперечує в подальшому можливостей притягнення до відповідальності у звичайному суді. У такий спосіб можуть поєднуватися конституційна та кримінальна відповідальність вищих суб’єктів виконавчої влади.

Вплив процесу глобалізації на розвиток державного управління

На особливості розвитку державного управління різних держав сучасного світу суттєво впливає процес глобалізації. Глобалізація приводить до появи нового політичного феномену - глобального управління, яке розуміється як сукупність офіційних інститутів і організацій, що створюють та підтримують правила і норми, які управляють світовим порядком, та всі організації і групи впливу - від багатонаціональних корпорацій, транснаціональних соціальних рухів до численних неурядових організацій, досягнення цілей, і вирішення завдань яких залежить від транснаціональних правлячих і владних інститутів. Найбільш впливовими інститутами є ООН, СОТ, МВФ та ін. Проте не менше значення має участь у глобальному процесі громадських об’єднань і рухів.

Розвиток глобального управління виявляється у формуванні міжнародних режимів, що передбачають принципи, норми, правила і процедури прийняття рішень, з приводу яких у певній сфері міжнародних відносин передбачається досягнення загальної згоди. Міжнародні режими охоплюють широке коло учасників, включаючи уряди, урядові органи, неурядові владні структури, створюючи систему “урядування без уряду” в сучасному світовому порядку (наприклад Організація безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ)).

Але ці інституції неоднозначно оцінюються з погляду збереження державності, оскільки їх здатність брати на себе деякі функції національних держав суттєво відрізняються. Ф.Фукуяма привертає увагу до технічних організацій, які встановлюють стандарти, міжнародні правила, що сприяють глобальній ефективності, але виступає проти політизованих за природою організацій, що прагнуть порушити легітимність національних держав без застосування замість них ефективних міжнародних інститутів.

Отже, управління в умовах глобалізації перетворюється на комплекс норм, інститутів і практик, які визначають межі допустимої поведінки організацій і компаній на глобальному, регіональному і національному рівнях. Це свідчить про те, що в результаті глобалізації економічного простору, в якому активно діють транснаціональні корпорації, обмежується монополія держави на владні функції. Держава втрачає можливість використовувати такі традиційні інструменти макроекономічного регулювання, як митні збори, експортні субсидії, валютний курс, ставка рефінансування та ін. В умовах жорсткої конкуренції між країнами за прямі іноземні інвестиції відбувається інтернаціоналізація таких сфер національно-державної компетенції, як податкова і соціальна політика, трудове законодавство, освіта, професійна підготовка тощо. Внаслідок цього у світі активно формується нова конструкція національної влади і управління: законодавчо-політична і виконавчо-розпорядча влади дедалі більше концентруються на наднаціональному та регіональному рівнях, а на внутрішньодержавному рівні посилюється вплив інститутів громадянського суспільства.

Розширення функцій держави в соціально-економічній сфері

Разом з тим, як зазначають Г.Мартін і Х.Шуман, держава та її уряд залишаються єдиним інститутом, до якого громадяни і виборці можуть звернутися за відновленням справедливості, відповідальності і позитивних тенденцій. Ці функції не може взяти на себе жодна ліга транснаціональних корпорацій. Навпаки, голови корпорацій в надзвичайних ситуаціях звертаються по допомогу до держави.

Отже, реальністю для більшості країн є розширення функцій держави в соціально-економічній сфері, що значно посилилося під впливом світової економічної і фінансової кризи та продемонструвало слабкість ідеї “дешевої”, “скромної” держави, її мінімального втручання в соціально-економічне життя. На противагу такій державі, наприклад, Ф.Фукуяма запропонував ідею “сильної держави”, виділяючи у сфері впливу функцій держави таку класифікацію:

- мінімальні - забезпечення суспільного блага; захист, закон і порядок; права власності; макроекономічне регулювання; суспільна охорона здоров’я; підвищення соціального захисту;

- проміжні - зовнішні зв’язки, освіта, довкілля, регулювання монополій; боротьба з недостатнім рівнем освіти; страхування, фінансове регулювання; соціальне страхування;

- активні - індустріальна політика; перерозподіл капіталу.

Ф.Фукуяма пропонує розглядати сучасні компетенції державних установ у чотирьох аспектах:

1) організаційне проектування і менеджмент, враховуючи, що більшість найвдаліших рішень має специфічний контекст;

2) створення політичної системи виходячи з того, що проект державного управління визначається політичною системою, але це не гарантує оптимальності діяльності державних установ, оскільки одна й та сама установа може як сприяти, так і протидіяти вирішенню окремих справ;

3) основи легітимності, маючи на увазі, що державні установи повинні не лише спільно працювати в загальноадміністративному розумінні, але й легітимно сприйматися більшою частиною суспільства. Оптимальний державний устрій - це така система обслуговування, якої активно потребують клієнти - громадяни суспільства. Досягти такого стану досить складно, тому, оцінюючи дискусію між прибічниками авторитаризму та демократії, Ф.Фукуяма вважає, що авторитарні країни здатні процвітати, якщо зможуть розвиватися за Лі Кван Ю, але демократичні режими мають низку офіційних механізмів уникнення від найгірших форм некомпетентності: такі лідери можуть позбуватися своїх посад шляхом голосування. Інакше кажучи, емпіричний зв’язок між демократією і розвитком залишається складним і неоднозначним: він не може базуватися ні на авторитарній системі, ні на демократії як стратегії розвитку;

4) культурні і структурні фактори виходячи з того, що норми, цінності і культура передусім зумовлюють попит на ту чи іншу інституцію, дають змогу розвивати або стримувати розвиток певного типу професійних установ.

Особливості сучасного державного управління

Особливості сучасного державного управління пов’язуються також з тим, що суспільство переходить до постіндустріальної епохи, коли важливо запровадити синергетичну функціональність органів державного управління, що дасть можливість державній владі управляти соціальним розвитком на основі прогнозування соціально-економічних процесів, визначаючи межі і можливості управління.

Таким чином, для сучасного розвитку державного управління в умовах глобалізації та постіндустріального розвитку характерною стає нова методологія, яка базується на принципах соціальної корисності, співвідношення результатів і використаних ресурсів для оцінки ефективності функціонування державного управління, наявності в межах самої держави інституту оскарження дій органів державної влади з боку громадян.

З урахуванням того, що метою постіндустріального суспільства є забезпечення якості життя людини у всіх вимірах, змінюються ціннісні орієнтири державного управління і його переорієнтація на обслуговування інтересів та задоволенні потреб пересічних громадян у контексті формування системних умов їх самореалізації. Зокрема, системні управлінські інновації щодо забезпечення якості діяльності органів державної влади знаходять вираження у впровадженні концепції “good govermance” (“належне врядування”), яка припускає одночасність ринкових реформ і заходів, спрямованих на консолідацію демократії, тобто являє собою концепцію сильної державної влади, що діє разом з інститутами та організаціями громадянського суспільства, є прозорою і відкритою для громадян.