Державне управління. Том 2

12.8. Формування державно-приватного партнерства

Поняття державно-приватного партнерства

Основною умовою сучасного розвитку держав та здійснення якісного управління (Good Governance) є встановлення комунікативних взаємодій влади та суспільства на основі формування взаєморозуміння між громадянським суспільством, бізнесом та державою. Державно-приватне партнерство (Public/Private Partnership) - термін, який утворений на основі поєднання змістів таких понять: державний (public) - у даному контексті означає, що у взаємодії має місце залучення державних або муніципальних ресурсів та приватний (private) - залучення ресурсів будь-яких, відмінних від держави суб’єктів. Найбільші труднощі викликає поняття “партнерство”, загальноприйнятого тлумачення якого немає ні в економічній, ні в управлінських науках. Зміст “ партнерства” полягає у наявності діалогу та спільних ініціатив, які реалізуються на основі співробітництва, обміну ресурсами, розподілі ризиків та відповідальності. З початку 90-х рр. ХХ ст. науковцями робляться спроби обґрунтувати зміст терміна “державно-приватне партнерство”, проте специфіка, яку набуває цей інститут суспільних відносин у конкретному політичному, економічному і соціальному середовищі, не дає цього зробити й понині. Тому найпоширенішою практикою використання цього поняття є його вузьке та широке розуміння, відповідно як: довгострокового, урегульованого договором, співробітництва між державою і приватним сектором з метою виконання суспільних завдань, яке охоплює весь життєвий цикл відповідного проекту: від планування до експлуатації, включаючи технічне обслуговування; та тлумачення “публічно-приватного партнерства” як механізму, що охоплює всі форми кооперації між державою і приватним сектором, які перебувають у площині між вирішенням завдань, що їх традиційно відносять до компетенції держави.

Державно-приватне партнерство (ДПП) як механізм, що створений на основі взаємних зобов’язань між державними установами і позадержавними організаціями, набув популярності в США ще у 70-х рр. ХХ ст. На той час ДПП було чи не єдиним способом вирішити конфлікт між постійно зростаючими суспільними запитами до держави та відсутністю фінансів для їх задоволення. У 80-х рр. ідею впровадження державно-приватних взаємодій підтримала й Європа, для якої таке партнерство стало інструментом подолання кризових явищ в економіці та задоволення суспільних потреб. На початку 1990-х рр. для європейських країн стало очевидним, що держава вже не може більше експлуатувати механізм приватизації для підвищення ефективності використання чи розвитку інфраструктури. Йшлося, насамперед, про соціальну інфраструктуру (лікарні, школи, дитячі садки), стратегічні об’єкти, комунальні об’єкти (водогони, теплоцентралі, місцеві дороги), які не можуть бути передані у приватну власність. Тому саме в цей час почав швидко збільшуватися інтерес до механізму партнерства, який давав можливість ресурсний капітал та досвід управління приватного партнера використати у сферах, які є традиційно державними монополіями та забезпечити надання якісних послуг населенню.

Особливої актуальності державно-приватне партнерство набуває на початку третього тисячоліття, коли навіть економічно розвинені країни починають відчувати брак бюджетного фінансування для належного утримання закладів охорони здоров’я, освіти, культури, об’єктів житлово-комунального господарства, транспортної інфраструктури і відповідно надання якісних послуг громадянам. Уперше Європейська Комісія державно-приватне партнерство визначила за основну у стратегії розвитку європейського ринку на 2003-2006 рр. У Зеленій книзі з державно-приватного партнерства (Green Paper on PPPs, Commission of the European Communities, 2004) державно-приватне партнерство визначається як один із основних методів, який повинен використовуватися органами державної влади для подолання бюджетних обмежень, з якими вони стикаються. Основна мета такого співробітництва - це фінансування, будівництво, реконструкція, управління, експлуатація, технічне обслуговування інфраструктури або надання послуг населенню. Зелена книга розрізняє два типи ДПП:

- ДПП, що має договірний характер. Партнерство засноване на договірних зв’язках і реалізується в основному у сфері державних закупівель;

- ДПП, що має інституціональний характер. Партнерство передбачає структурне оформлення співробітництва представників державного та приватного секторів.

Державно-приватне партнерство є одним із стандартизованих, упорядкованих та організаційно оформлених варіантів взаємодій державних та бізнес-структур. У такій моделі державні установи виступають у ролі поручителів, стаючи замовниками чи покупцями послуг для громадян. У розвинутих європейських країнах партнерство як механізм взаємодії замінює контрактну модель, коли постачальники послуг (державні, комерційні, громадські організації) конкурують між собою за отримання замовлення на їх виконання.

Державно-приватне партнерство (ДПП) - система взаємодій та співробітництва, між структурами бізнесу та державними органами, організаціями, підприємствами з питань задоволення потреб суспільства, яка формується на довгостроковій та взаємовигідній основі об’єднання ресурсів і чіткому розподілі повноважень, відповідальності та ризиків.

Основними завданнями, на розв’язання яких спрямоване ДПП, є досягнення спільних економічних цілей та вирішення актуальних соціально-економічних завдань через упровадження механізму співучасті, співуправління, включення приватного сектору в процеси публічного управління. Не останню роль у цьому відіграє формування у приватного партнера відчуття причетності до вироблення, прийняття та реалізації рішень, а також можливість впливати на державні органи. Варто відмітити, що на сьогодні активними учасниками партнерських відносин є не лише державні органи, організації, установи, муніципальні органи та бізнес-організації, а й потужні громадські організації та благодійні фонди, що надає таким відносинам форми публічно-приватного партнерства.

Європейською Комісією визначені спільні характеристики, що об’єднують усі проекти публічно-приватного партнерства:

- відносно тривалий термін відносин, який передбачає співпрацю партнерів, що представляють державний і приватний сектори. Тривалість співробітництва між державним та приватним партнерами визначається терміном реалізації запланованого проекту;

- фінансування проекту здійснюється приватним сектором або відповідно до комплексних домовленостей між різними гравцями. В окремих випадках державні кошти можуть доповнювати фінансування, що забезпечується приватним сектором;

- державний партнер відіграє роль економічного оператора, оскільки обов’язково бере участь на всіх етапах проекту та визначає цілі, які повинні бути досягнуті з точки зору суспільного інтересу, оцінки якості надаваних послуг, цінової політики, а також бере на себе відповідальність за контроль за дотриманням цих цілей;

- розподіл ризиків здійснюється відповідно до домовленостей, проте це не означає, що приватний партнер зобов’язаний брати на себе всі або основну частку ризиків. Розподіл ризиків визначається в кожному конкретному випадку, і основним критерієм є здатність заінтересованих сторін їх контролювати і долати;

- проект державно-приватного партнерства має також передбачати проектування, будівництво, експлуатацію та/або утримання основних фондів у поєднанні з приватним фінансуванням. Упродовж терміну дії проекту публічно-приватного партнерства платежі спрямовуються партнером із державного сектору на користь приватного партнера та узгоджуються з рівнем та якістю фактично наданих послуг. Це визначення не стосується інвестицій, що вносяться регульованими підприємствами, рефінансування проектів, приватизації, що передбачає продаж основних фондів чи аутсорсинг послуг. Водночас усі проекти, в яких мають місце сплати споживачів, приховані сплати за доступ або змішані платежі, вважаються такими, що представляють різні форми розподілу ризиків між партнерами.

Основні ефекти, які дає державно-приватне партнерство, це те, що воно здатне забезпечити додаткові переваги, пов’язані зі зменшенням собівартості проектів, ефективним розподілом ризиків, удосконаленням менеджменту, поліпшенням якості послуг, підвищенням прибутковості проектів.

Основні форми ДПП

Основними формами державно-приватного партнерства є:

концесії; спільні підприємства; договори; аутсорсинг (делегування управління); інвестування; лізинг; державні контракти; економічні зони; технопарки; пріоритетні національні проекти.

Різноманіття форм і сфер застосування публічно-приватного партнерства роблять його універсальним механізмом для вирішення низки довгострокових завдань - від створення, підтримки та розвитку інфраструктури, впровадження перспективних технологій до надання послуг населенню. Як показує світова практика реалізації державно-приватного партнерства, найбільш популярною, завдяки своїй гнучкості та ефективності, є така форма як концесія. У деяких країнах поняття публічно-приватного партнерства співвідноситься виключно з концесією, фінансування інфраструктури на концесійних засадах є загальноприйнятою практикою у Великій Британії, Франції, Італії та Іспанії.

Під концесією розуміється акт, за допомогою якого держава наділяє приватну особу правом здійснювати деякі державні функції в господарчо-економічній сфері протягом визначеного договором терміну. Відповідно права власності на основні засоби виробництва зберігаються за державою, а вироблена продукція належить концесіонеру. Держава чи орган місцевого самоврядування, зберігаючи права власності на об’єкт, як правило, виконує функції просування громадських інтересів у переговорах із приватним партнером.

Зміст поняття “концесія” окреслює не лише договір чи контракт як такий, а цілу систему відносин, що складається між державою (муніципальними утвореннями) і концесійними компаніями та діє за законами й певними правилами протягом концесійного періоду. Тобто під концесією розуміється не лише форма партнерства, а й самі відносини суб’єктів концесійного процесу держави та бізнесу, у яких зачіпаються інтереси суспільства.

Концесійні механізми є основними інструментами економічної політики для більшості економічно розвинутих країн. Концесії випереджають інші форми партнерства за кількістю реалізованих проектів та інвестиціями в таких сферах, як житлово-комунальна, транспортна та енергетики. Для країн, що розвиваються, концесія є не лише механізмом вирішення суспільнозначимих проблем, а й інструментом господарювання та реформування державної власності.

Зміст іншої форми ДПП - оренди державної власності у формі лізингу - полягає в передачі приватному партнеру державного і муніципального майна в тимчасове користування за певну оплату за умови повернення майна, право розпоряджатися яким залишається за державою чи муніципальним органом. Головна особливість - отримання державою прибутку у вигляді платежів від оренди. Під час лізингу приватний партнер має право викупити орендоване державне чи муніципальне майно.

Спільні державно-приватні підприємства створюються шляхом або акціонування, або на основі пайової участі партнерів без випуску акцій.

За угодами про розподіл продукції як форми партнерства держави і бізнесу одна сторона доручає іншій - інвестору, наприклад, проведення розвідки, оцінки запасів та видобутку корисних копалин у певній зоні, а також ведення пов’язаних з угодою робіт, а інвестор зобов’язаний виконати доручені роботи власним коштом і на власний ризик із подальшою компенсацією витрат та одержання оплати у формі частини продукції.

Державний контракт як форма реалізації ДПП включає такі різновиди, як: державні замовлення та дозволи на виконання робіт, контракти на виконання робіт, надання суспільних послуг, управління, постачання продукції для державних потреб, надання технічної допомоги. Особливістю контракту є те, що адміністративний договір, який укладається між державою (органом місцевого самоврядування) і приватною фірмою на здійснення певних суспільно необхідних і корисних видів діяльності. Приватний партнер за договором отримує право на обумовлену договором частку прибутку або зібраних платежів, що, крім престижу, гарантують йому стійкий ринок і дохід, але при цьому права власності не передаються приватному партнеру, витрати й ризики повністю несе держава.

Технопарки як форма державно-приватного партнерства є інноваційно-технологічними центрами в реалізації науково-технічних інноваційних проектів, поєднуючи потенціал і ресурси наукових установ та підприємств промисловості.

Економічні зони (промислово-виробничі, техніко-впроваджувальні, туристично-рекреаційні) створюються для стимулювання розвитку депресивних територій шляхом залучення інвестицій у регіон.

У сфері інвестицій результативною формою державно-приватного партнерства є закриті інвестиційні пайові фонди нерухомості, які використовуються в різних сферах економічної діяльності для залучення та розміщення інвестицій. Основними сферами їх використання як інструментів державно-приватного фінансування є проекти інфраструктурного розвитку галузей економіки, інвестиційні проекти підприємств, проекти реструктурування та управління власністю тощо.

Основні напрями розвитку ДПП

Основними напрямами розвитку ДПП є:

- концесійні угоди;

- інвестування в розвиток економіки;

- розв’язання нагальних соціальних проблем;

- реалізація масштабних соціальних проектів у житлово-комунальній, транспортній сферах, сферах освіти, охорони здоров’я;

- угоди у сфері реалізації національних проектів.

Стратегічні цілі, які переслідують партнери, поєднуючи ресурси державного і приватного секторів, спрямовані на отримання обопільної вигоди. Основною мотивацією для держави в реалізації проектів у формі державно-приватного партнерства є обмеженість бюджетних коштів за нагальної потреби залучення фінансових ресурсів для модернізації інфраструктури, зростання обсягів та збільшення якості послуг, що надаються населенню, економічним суб’єктам. Для бізнесу основною мотивацією завжди є отримання прибутку, а також, у окремих випадках, можливість розвитку власного інноваційного потенціалу за рахунок використання доступу до державного фінансування, результатів досліджень і розробок державного сектору. Бізнес при цьому повинен бути соціально відповідальним, тобто добровільно проводити таку політику, яка є оптимальною з точки зору цілей і цінностей суспільства.

Європейська комісія визначає основні переваги впровадження державно-приватного партнерства в механізми державного управління, зокрема: фінансове забезпечення, професійне управління, оптимальне використання ресурсів, залучення новітніх технологій та підвищення рівня послуг населенню. Державно-приватне партнерство розглядається не лише як економічна взаємодія, а і як конструктивна співпраця в усіх суспільних сферах, прийняття рішень при проведенні експертиз, право участі приватного сектору в регіональних та місцевих програмах соціально-економічного розвитку та здійсненні належного управління.

Основні умови реалізації ДПП

Основними умовами реалізації ДПП є:

- верховенство права - наявність справедливих законів та дієвого механізму захисту прав;

- прозорість - прийняття рішень здійснюється відповідно до встановлених процедур за умови вільного доступу до інформації заінтересованих сторін;

- оперативність - адміністрування, яке у відведений час забезпечує залучення до процесу вироблення рішень заінтересованих сторін;

- орієнтація на консенсус - використання механізмів посередництва чи інших способів досягнення згоди при прийнятті рішень;

- результативність та ефективність - досягнення результатів, які відповідають суспільним очікуванням, за умови оптимального використання ресурсів;

- рівноправ’я та включення - створення основи для взаєморозуміння, довіри та взаємної відповідальності.

У країнах із перехідною економікою, як правило, відсутній чіткий розподіл функцій економічних та політичних інститутів, що суттєво зменшує продуктивність державно-приватного партнерства. До того ж за умов недостатнього розвитку інститутів громадянського суспільства ініціатором партнерства виступають органи державної влади чи місцевого самоврядування, але вони не завжди отримують підтримку ініціатив з боку приватного сектору. Брак довіри стає серйозною перепоною для реалізації державно-приватного партнерства.

Державно-приватне партнерство в Україні регулюється Законом України “Про державно- приватне партнерство” від 1 липня 2010 р. № 2404-VI. Закон є рамковим, він спрямований на узагальнення практики застосування державно-приватного партнерства. Окремі його правові форми регулюються низкою законодавчих актів, зокрема: Цивільним та Господарським кодексами України, законами України “Про концесії”, “Про угоди про розподіл продукції”, “Про оренду державного та комунального майна”, “Про управління об’єктами державної власності”, “Про інвестиційну діяльність”, “Про ціни та ціноутворення” та іншими. Закон України “Про державно-приватне партнерство” визначає організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів із приватними партнерами та основні принципи державно-приватного партнерства на договірній основі.

Для реалізації партнерських відносин в Україні важливим є створення розвиненого конкурентного середовища та забезпечення відбору приватного партнера на конкурсній основі. Не останню роль в ефективному функціонуванні механізму державно-приватного партнерства відіграє прозорість і підзвітність діяльності урядових структур, зокрема відсутність корупції у відборі приватних партнерів. Лише за таких умов залучення приватного сектору сприятиме виробленню ним творчих рішень у сфері створення інфраструктури, планування, будівництва й управління активами, а органи влади забезпечать просування інтересів громадськості та надання якісних послуг населенню.