Державне управління. Том 2

12.7. Взаємодія держави та громадянського суспільства

Громадянське суспільство

Проблема громадянського суспільства та його взаємодії з державою сьогодні - одна з центральних у політичній та державно-управлінській науці. Очевидно, що її актуальність спричинена складними і досить суперечливими трансформаціями відносин у перехідних суспільствах, до яких належить і Україна.

Формування першої чіткої системи взаємовідносин держави і громадянського суспільства пов’язують з ім’ям відомого англійського філософа Т.Гоббса. У праці “Левіафан” (1656) ним вперше було введено в науковий обіг поняття “громадянське суспільство”, яке ототожнювалося з терміном “держава”. Т.Гоббс, по суті, уперше показав неполітичну, засновану на користолюбстві і договорі самоорганізацію громадянського суспільства в політичних кордонах держави, закладаючи цим основи дуалізму держави та громадянського суспільства, що існує й понині. Дж.Локк (“Два трактати про правління” (1869)), Ш.Монтеск’є (“Про дух законів” (1748)), Ж.-Ж.Руссо (“Про суспільний договір” (1762)) розвинули ідеї громадянського суспільства. Вони ще не чітко розділяли державу і громадянське суспільство, але вважали, що можна досягти в державі досконалого правління, розумного і справедливого устрою за допомогою суспільного договору, народного суверенітету, загальної волі, які виступають джерелом справедливих законів.

Наступний етап розвитку теорії взаємовідносин громадянського суспільства та держави припадає на епоху Просвітництва. Саме тоді в середовищі європейських філософів зародилась ідея громадянського суспільства. Її поява стала наслідком процесу осмислення природи нової капіталістичної дійсності. Пізніше суттєву увагу проблемам громадянського суспільства приділили представники класичної німецької філософії.

У цілому наприкінці XVIII - на початку XIX ст. на зміну традиційній концепції єдиного суспільства-держави приходить концепція, прихильники якої стверджували, що громадянське суспільство відмінне від держави, його не можна ототожнювати з останньою, але перевагу віддавали все ж таки примату держави над громадянським суспільством. У XIX ст. громадянське суспільство набуває змісту, відмінного від держави. У широкому розумінні воно виступає як “сукупність усіх способів взаємодії і форм об’єднання людей, в якому виражається їх усебічна залежність один від одного” або як “структурно чи генетично певний... тип спілкування, що постає як історично визначена цілісність або відносно самостійний елемент... цієї стійкої цілісності”.

У ХХ ст. наявність феномену громадянського суспільства в країнах “західної демократії” не викликала особливого здивування чи захоплення, воно сприймалося як необхідна умова людського існування. Після Другої світової війни науковий інтерес до громадянського суспільства в черговий раз виник як реакція на суспільно-політичні зміни, що почали відбуватися в комуністичних країнах радянського табору. Важливою віхою у вивченні проблем громадянського суспільства та його взаємовідносин з державою (передусім для держав постсоціалістичного простору) стала праця Е.Геллнера “ Доля свободи: громадянське суспільство і його конкуренти”. На думку науковця, ідея громадянського суспільства - це ідея інституційного та ідеологічного плюралізму, який стоїть на перешкоді встановленню монополії влади та істини і врівноважує центральні інститути, які, будучи необхідними, разом з тим криють у собі небезпеку створення такої монополії. Таким чином, формула громадянського суспільства - це, з одного боку, політична централізація, з другого - економічний плюралізм.

Проблема взаємодії держави і громадянського суспільства

Зазначимо, що конкретно-історичні моделі взаємовідносин громадянського суспільства та держави мають свої соціокультурні та національні особливості, які проявляються та актуалізуються в різних країнах по-різному. Це пов’язано з тим, що громадянське суспільство навіть у контекстах розвинутих демократій не видається фіксованим раз і назавжди досягнутим станом, це - процес, який вимагає суспільно-громадянських зусиль для його підтримки та відтворення в нових актуальних формах. Оскільки громадянське суспільство є складноорганізованою системою, йому не можна нав’язувати шляхи розвитку.

Сьогодні громадянське суспільство, яке являє собою позаінституціональний феномен, є незалежним від держави суспільством високорозвинених громадян та їх спільнот, здатних справляти солідарний вплив на формування та реалізацію державно-політичних рішень щодо дотримання прав і свобод людини та гарантії її вільного розвитку для забезпечення самовизначення й самореалізації кожної особи. З розвитком громадянського суспільства, переходом від нижчого ступеня його зрілості до вищого змінюється (модернізується) і держава. Відповідно, можна стверджувати, що громадянське суспільство є своєрідною характеристикою людського суспільства та державних інституцій із позицій ступеня розвитку зрілості.

Розглядаючи проблему функціонування громадянського суспільства, необхідно враховувати, що воно має бути захищене законами від прямого втручання держави в його функціонування і водночас взаємодіяти з нею заради спільного блага. У цьому розумінні громадянське суспільство є ознакою, притаманною лише демократичній державі, якою відповідно до Конституції проголошено Україну. Здійснюючи державне управління, органи влади повинні враховувати зростання ролі громадянського суспільства і вносити відповідні корективи, визначаючи стратегічні цілі власного удосконалення та плануючи заходи передовсім у внутрішній політиці, механізм реалізації якої безпосередньо взаємодіє із складовими громадянського суспільства. Показово, що про громадянське суспільство йдеться в конституціях Іспанії, Португалії, Греції, Бразилії, Мексики, США.

Зазначимо, що інструментом організаційного оформлення громадянського суспільства є інститут держави. Як суб’єкт позитивного права, держава виступає не тільки посередником малих солідарних спільностей, але й їх гарантом. В умовах соціокультурного плюралізму зберігає свою актуальність проблема суміщення особистого, суспільного і корпоративного інтересів. Розв’язання цієї проблеми виходить за межі можливостей як держави, так і суспільства. Вона під силу тільки “тандему”, а тому актуалізуються питання про повноваження держави і громадянського суспільства, їх відповідності та узгодженості.

Інститути влади та громадянське суспільство утворюють цілісну систему, структуроутворювальним фактором якої є взаємини даних акторів. У цілому відносини інститутів влади і громадянського суспільства визначають усю систему відносин у державі, у тому числі й між- особистісних. Якщо ці відносини будуватимуться на основі суперництва - в державі, і у всіх її інститутах відстежуватимуться відносини суперництва, тобто ми будемо мати модель розшарованого соціуму і навпаки, якщо відносини влади і суспільства будуються на основі взаємодії, то аналогічні відносини проектуватимуться на весь соціум.

Попри численні наукові дослідження, на сьогодні не сформована універсальна модель взаємодії громадянського суспільства та держави. Проте, на думку більшості дослідників, в їх основі лежить роль демократичної держави як уособлення влади і представника громадянського суспільства.

У цілому поняття громадянського суспільства найадекватніше співвідноситься з поняттям саме правової держави, оскільки і перше, і друге відображають найважливіші характеристики та невід’ємні сторони життєдіяльності сучасної демократичної державності: з одного боку, реалізація засад правової держави не може не спиратися на відносно автономні механізми саморегуляції громадянського суспільства, а з другого - органічним доповненням функціонування громадянського суспільства виступають сформовані на формально-правових засадах інститути держави, яка лише за таких умов може стати правовою. Громадянське суспільство є й найвіддовіднішим підґрунтям для практичного здійснення правових норм, де тільки й можуть скластися реальні показники соціальної ефективності права. Тому й конструкція правозастосування характеризується в теорії права як забезпечувальна діяльність, натомість власне реалізація права здійснюється іншими безпосередньо заінтересованими суб’єктами. У цьому контексті засновники концепції правової державності обґрунтовано вбачали її підвалини в “правовому громадянському суспільстві”, яке поєднує за посередництвом права, передусім конституції як основного закону держави та суспільства, його громадські й державницькі засади.

Взаємовідносини громадянського суспільства і правової держави

Взаємовідносини між суспільством, що рухається до визначення “громадянське”, і держави, що претендує на статус правової, покликані забезпечувати:

- для людини - утвердження її самоцінності в діапазоні від суспільної думки до предметних правових норм, створення достатньої законодавчої бази для реалізації політичних свобод, соціальних гарантій і справедливості, захисту від державно-чиновницької сваволі та соціальної стихії;

- для суспільства - рівну правову захищеність державою всіх його соціальних прошарків, безумовну пріоритетність основ, що забезпечують безконфліктність, структурованість і по
літичну упорядкованість (усі суперечки вирішуються в межах прийнятих законів) громадського життя, режим громадянського миру і злагоди, загальний захист суспільства як цілісного, соціально диференційованого, саморегулювального організму від негативного впливу зовнішніх чинників, зрештою - контроль суспільства над державою, прозорість і підзвітність діяльності його структур;

- для держави - адекватне втілення прав людини в юридичні норми і в механізми захисту цих прав, що відкидає політичний волюнтаризм владних структур, соціальну і національну дискримінацію, панування права в усіх сферах життя, формування оптимальної, самодостатньої системи державно-політичних інститутів, створення умов для продуктивної законотворчої діяльності, результати якої відповідають інтересам людини і втілюються в повсякденному житті через потужний виконавчий механізм, ефективний поділ усіх гілок влади.

Інститути громадянського суспільства покликані ефективніше коригувати державну політику, однак активна діяльність неурядових груп інтересів повинна приводити не до послаблення, а до фактичного посилення можливостей держави. На думку Т.Каротерса, ніщо не завдає більшої шкоди розвитку громадянського суспільства, ніж слабка летаргічна держава. За винятком диктаторських режимів, держава через інститути влади може і повинна відігравати першорядну роль у розвитку здорового громадянського суспільства. Звичайно, для цього потрібні прозора державна політика, ухвалення політичних рішень щодо реформування місцевого самоврядування, вироблення реальних правил гри для недержавного сектору, встановлення стратегії взаємодії з неурядовими організаціями.

Громадянське суспільство залежить від діяльності інститутів влади і не може набути розвинених форм в умовах політичного насильства й тиранії. Тому зворотний зв’язок у відносинах громадянського суспільства і правової держави дуже важливий. Визнаючи автономність громадянського суспільства, правова держава має реагувати на запити і потреби асоційованого громадянства, видавати законодавчі акти та перевіряти їх виконання, інакше кажучи, вона повинна створити ситуацію правової захищеності громадян, сформувати сприятливе правове поле для діяльності створюваних ними громадських інститутів.

Засади взаємовідносин громадянського суспільства і держави

Взаємовідносини громадянського суспільства та правової держави повинні базуватися на певних засадах, головними з яких є такі.

  1. Законодавчо закріплений захист прав і свобод людини як пріоритет державної політики в усіх сферах суспільного життя. При цьому громадянські права та закони повинні чітко розрізнятися та не суперечити одне одному. Відповідно це дасть змогу виробити певну взаємовідповідальність громадян і держави.
  2. Відпрацьована регламентація повноважень держави на ґрунті поділу влад за системи всебічного конституційно-правового контролю за їхніми діями від інститутів громадянського суспільства.
  3. Наявність механізму демонополізації влади, що унеможливлює її зосередження в руках однієї особи, державної або суспільно-політичної інституції, якоїсь окремої групи людей.
  4. Додержання демократичних вимог у процесі розробки, прийняття та застосування законів із взаємним правовим закріпленням у законах принципів та механізмів демократії, притаманних громадянському суспільству.

У контексті взаємовідносин держави та громадянського суспільства актуальним є питання зацікавленості влади в послугах громадянського суспільства. Якщо влада хоче розділити із суспільством відповідальність за майбутнє країни, - тоді громадянське суспільство необхідне. Відповідно у деяких країнах положення про основи функціонування громадянського суспільства, закладені в Конституції (показово, що до остаточного варіанта Конституції України 1996 р. не увійшли положення, які стосувалися громадянського суспільства, передбачені в одному з її проектів від 26 жовтня 1993 р.). Однак попри те, що прямо в тексті Основного Закону термін “громадянське суспільство” не вживається, основні положення концепції громадянського суспільства закріплені на найвищому рівні. Насамперед варто згадати ст. 3 Конституції України, згідно з якою “Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю”, та ст. 5, де зазначається, що “носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади в Україні є народ, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”). Своєю чергою, авторитаризм, який проявляється у монополізації процесів прийняття рішень, можливий лише за певних умов - наприклад, коли рейтинг влади високий і суспільство відносно консолідоване. У випадку, якщо країна з об’єктивних або суб’єктивних причин перебуває в стані політичної або ж соціально-економічної кризи, коли владі необхідно приймати непопулярні рішення, то влада, заради її ж стабільності, повинна бути раціонально перерозподілена між рівнями - і більша її частина передана на рівень місцевого самоврядування - тобто громадянському суспільству.

Можна погодитися з вітчизняною дослідницею І.Кресіною, що саме громадянське суспільство створює державу, а не навпаки. Звідси держава є частиною громадянського суспільства, інститутом здійснення публічної влади й механізмом гарантування безпеки, добробуту, узгодження інтересів, правового захисту прав і свобод громадян. Громадянське суспільство і держава співвідносяться як ціле та частина, як організм і механізм. Проголошування, виборювання, розбудова держави свідчать про зрілість громадянського суспільства, усвідомлення громадянами спільності своїх політичних інтересів, своїх юридичних прав і обов’язків. Отже, не можна говорити, що громадянського суспільства у нас немає - за наявності його частин, зокрема - держави. За недемократичних політичних режимів громадянське суспільство не існує, як вважають деякі дослідники, - воно передало державі надто багато невластивих їй функцій і повноважень, внаслідок чого держава “поглинула” громадянське суспільство.

На сьогодні, по суті, в країні склалася ситуація, коли ініціатива щодо розвитку інститутів громадянського суспільства перейшла до держави. Зокрема, у посланні Президента В.Януковича до українського народу від 3 червня 2010 р. зазначалося, що у фокусі курсу реформ та модернізації країни буде перебувати людина як унікальна особистість і як громадянин, патріот своєї Батьківщини. Цей курс має гарантувати суверенність вибору українським народом власного шляху розвитку, зміцнення ідентичності української політичної нації як консолідованої багато- культурної спільноти, розвиток суспільства на засадах внутрішнього діалогу, гуманістичних цінностей та толерантності. На думку глави держави, ідеали України та утвердження громадянського суспільства допоможуть реалізувати курс реформ як справу всього народу, як справу кожного громадянина. Відповідно, стратегічною метою було оголошено створення справжньої республіки як спільної справи громадян, об’єднаних спільним інтересом до розвитку країни та розумінням суспільства як спільного блага. При цьому до процесів політичного управління має бути залучений кожен громадянин, а система державних інститутів - поставлена під контроль громадян. У посланні вказувалося, що реалізувати зазначені пріоритети можливо лише за наявності соціально активного й політично відповідального громадянина. Виходячи з цього завданням державної політики є створення політико-правових умов для зміцнення громадянського суспільства, становлення громадських організацій як повноцінних учасників у вирішенні соціально-економічних та соціокультурних питань.

Таким чином, прийшов час суттєво розширити компетенцію інституцій громадянського суспільства. Громадським організаціям, як і органам місцевого самоврядування, буде передано частину функцій, які нині виконують органи державної влади. При цьому ключовою передумовою подальшого розвитку громадянського суспільства є глибока і системна реформа місцевого самоврядування, адже без вільних, розвинутих громад та міцного самоврядування не може бути сильного громадянського суспільства.

Разом з тим у контексті взаємодії громадянського суспільства та держави сьогодні слід говорити про розбудову не тільки громадянського суспільства, а й про розбудову наступної форми громадянського суспільства - суспільства мультимедійного, з новою класифікацією суб’єктів політичного процесу, чітко визначених дефініцій права і власності. Нове громадянське мультимедійне суспільство - це суспільство, відкрите для обміну інформацією. По-друге, це складна плюралістична система, що об’єднує множинні форми суспільної діяльності: асоціації, клуби, профспілки, кондомініуми, а партії є лише одним із сегментів громадянських інституцій. У цьому контексті важливою видається “революція” у партійному будівництві, а саме поява політичних партій, характерних для громадянського суспільства XXI ст. Наступною ознакою мультимедійного суспільства є незалежна від держави плюралістична система, яка може самостійно організовуватися згідно з громадянською ініціативою. Ця система вимагає здійснення реформ у соціальній сфері, податкової реформи, а також загальної кодифікації законодавства, приведення його до європейських стандартів.

Крім того, громадянське суспільство XXI ст. має характеризуватися стабільністю ефективного менеджменту, який діє за принципами фаховості, порядності (відповідності загальноприйнятим нормам моралі), патріотизму (домінуванню не вузькокорпоративних, а національних інтересів із компромісним їх поєднанням). І нарешті: це правове демократичне суспільство, де головним чинником є визнання, забезпечення та захист природних і набутих прав людини й громадянина. Ідеться, насамперед, про чітко розписану процедуру застосування норм права, де суд є дуже важливою, але не головною складовою демократичного суспільства.

Визначення інститутів громадянського суспільства

Під інститутами громадянського суспільства (ІГС) розуміємо громадські організації - добровільні об’єднання громадян, які створені з їх ініціативи, характеризуються чіткою структурою та спільними цілями для здійснення й захисту своїх прав і свобод, задоволення політичних, економічних, соціальних, творчих, культурних та інших інтересів. Розвинене громадянське суспільство - це сприятливе середовище для самовиявлення і реалізації потреб та інтересів громадян, структурними елементами якого є сукупність недержавних громадських інституцій та організаційних заходів, що формують демократичне суспільство соціального, політичного, конфесійного консенсусу шляхом конструктивної взаємодії зі сферою державного управління.

Особливо в умовах адміністративних та економічних реформ зв’язок органів державної влади з громадськістю забезпечує стабільність у суспільстві, можливість управлінських структур спиратися на громадську думку та за необхідності ефективно коригувати процеси державного управління.

Взаємодія органів влади з інститутами громадянського суспільства може набувати різних форм залежно від цілей і специфіки діяльності органу влади, обсягу його повноважень та масштабу взаємодії (загальнодержавний, регіональний, місцевий рівень).

Форми взаємодії органів влади з ІГС

Активно використовуються, зокрема, такі форми взаємодії: - участь інститутів громадянського суспільства в розробленні та обговоренні проектів нормативно-правових актів з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, інтересів широких верств населення, прав і свобод громадянина в межах повноважень відповідного органу;

- здійснення інститутами громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо розв’язання проблем, які мають важливе суспільне значення;

- утворення спільних консультативно-дорадчих та експертних органів, рад, комісій, груп для розробки експертних пропозицій;

- співпраця органів виконавчої влади з інститутами щодо підготовки та перепідготовки кадрів, спільного навчання державних службовців і представників ІГС навиків ефективної взаємодії;

- проведення органами виконавчої влади моніторингу й аналізу громадської думки, забезпечення своєчасного публічного реагування на пропозиції та зауваження громадськості;

- виконання спільних проектів інформаційного, аналітично-дослідницького спрямування та проведення спільних комунікативних заходів.

Базові інститути громадянського суспільства

Конституція України визначає базові інститути громадянського суспільства, а саме: політичні партії, які сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян шляхом виборів, та професійні спілки, що об’єднують громадян, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Сучасний погляд на ІГС України дає змогу доповнити цей перелік таким чином:

- громадські рухи, а також ті політичні партії, які незадіяні у провадженні виконавчої влади;

- об’єднання і центри, які є виразниками громадської думки, автономність яких визнається на юридичному чи суспільному рівнях;

- незалежні ЗМІ, що представляють інтереси громадян, формулюють і оприлюднюють громадську думку;

- об’єднання (професійні, творчі, спортивні, конфесійні тощо), що охоплюють усі сфери суспільного життя;

- місцеві громади;

- об’єднання ветеранів, ліквідаторів аварії на ЧАЕС, підприємців та інші організовані групи, що ставлять перед собою мету поліпшення умов життєдіяльності;

- клуби за інтересами широкого спектру спрямування (наприклад спортивні клуби);

- природоохоронні організації;

- інституції соціологічних опитувань та моніторингу громадської думки;

- організації щодо проведення експертної оцінки актуальних проблем суспільного розвитку;

- посередницькі організації волонтерів;

- благодійні організації;

- громадські інститути виконавчої, судової та правоохоронної системи (наприклад громадські ради при органах державної влади та органах місцевого самоврядування, суди присяжних, народні дружини правопорядку тощо).

Хоча за кількістю інститутів громадянського суспільства на 10 тис. населення Україна значно відстає від країн Євросоюзу, згідно з даними Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України станом на початок 2012 р. було зареєстровано (включно з профспілками, міжнародними, всеукраїнськими, місцевими організаціями, їх осередками й філіями, об’ єднаннями співвласників багатоквартирних будинків) 71767 громадських організацій. Серед них - 3526 легалізованих організацій із всеукраїнським і міжнародним статусами, 323 громадські організації, легалізовані способом повідомлення про заснування, 1118 благодійних організацій, 22 творчі спілки.

Механізми взаємодії

Механізми взаємодії у правовій площині визначені низкою нормативно-правових актів, якими регламентовано форми та методи роботи відповідних підрозділів органів влади з ІГС. До загальних механізмів впливу громадськості на прийняття рішень на рівні всіх органів виконавчої влади можна віднести участь у сфері регуляторної політики (Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”), зверненні громадян (Закон України “Про звернення громадян”), запиті на публічну інформацію (Закон України “Про доступ до публічної інформації”), всеукраїнському та місцевому референдумі (Закон України “Про всеукраїнський та місцевий референдум”). На рівні місцевого самоврядування формою нормативно-правового визначення інструментів та процедур громадської участі у прийнятті рішень є статути територіальних громад.

Якщо конкретизувати шляхи взаємодії ІГС з органами державної влади та органами місцевого самоврядування України, то вони такі:

  1. Участь у експертно-консультаційній діяльності, спільних робочих групах (із представників органів виконавчої влади, законодавчої влади, місцевих органів влади, громадськості).
  2. Співпраця з громадськими радами при органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування з питань підготовки та виконання рішень.
  3. Звернення до управлінь по зв’язках з громадськістю в органах державної влади щодо подання органам виконавчої влади скарг та пропозицій.
  4. Інформаційні запити до новоутвореного Головного управління забезпечення доступу до публічної інформації Адміністрації Президента України та відповідних відділів в органах державної влади, інформаційні запити до депутатів рад.
  5. Аналіз законопроектів та результатів їх експертизи на офіційному web-сайті Верховної Ради України з метою запобігання кризовим напруженням у суспільстві.
  6. Публікації у ЗМІ.
  7. Організація громадських слухань, проведення інших комунікативних заходів, участь у реалізації політики через конкурси соціальних проектів (так зване соціальне замовлення).
  8. Проведення соціологічних опитувань та моніторингу громадської думки, з одного боку, та моніторингу управлінських рішень - з другого.
  9. Налагодження роботи електронних приймалень.
  10. Прямий телефонний зв’язок через саіі-центри.
  11. Інтерактивні юридичні консультації через web-сайти органів державної влади.
  12. Повсякденний контроль за дотриманням вимог законодавства.

Формування діалогу “ІГС-влада”

Робота органів державної влади має бути зорієнтована на створення режиму сприяння для діяльності ІГС: від вирішення питання їх реєстрації, активного використання всіх консультаційних механізмів до залучення ІГС до посередницької участі у розв’язанні частини соціальних і інших проблем та виконання суспільних завдань.

Функції інститутів громадянського суспільства

Окреслимо функції ІГС на сучасному етапі: по-перше, звільняти державу від реалізації окремих надмірно обтяжливих для неї соціальних питань із збереженням високих соціальних стандартів для населення (у Німеччині залучення громадських організацій дає змогу заощаджувати 30-37% вартості таких послуг для держави); подруге, впливати на якість політичних і нормативно-правових рішень через урахування громадської думки і можливих ризиків їх реалізації; по-третє, забезпечувати імплементацію населенням дій державної влади. Модель взаємодії державних інституцій та ІГС має забезпечувати задоволення прав та інтересів різних соціальних груп і реалізацію ефективної державної політики, враховуючи потребу збалансування інтересів національного, групового й індивідуального рівнів. Україна поки що перебуває в процесі напрацювання механізмів та практик цього збалансування, адаптації законодавства і засобів реалізації до європейських стандартів.

Робота з налагодження системного діалогу органів державної влади з громадськістю передбачає виконання низки завдань.

Передусім у кожному конкретному напрямі - організація комплексного стратегічного планування щодо діяльності двох сторін, по-друге, вироблення принципів співпраці, а на їх основі розробка механізмів та практична реалізація рішень. Запорукою ефективної співпраці влади й громадськості буде проведення постійних соціологічних опитувань та організація комплексного моніторингу, який би висвітлював, з одного боку, дії влади, а з другого - паралельний аналіз матеріалів ЗМІ та реакцію громадянських інститутів на ці дії. На основі системного підходу та через реалізацію принципів відкритості, прозорості і продуктивної співпраці необхідно запровадити практику укладання двосторонніх суспільних договорів між владою та ІГС щодо комплексу реальних послідовних заходів у відповідному напрямі з метою досягнення сумісних (подекуди компромісних) дієвих рішень влади, життєво важливих для громадянського суспільства. Формування ефективної системи взаємодії публічної адміністрації з ІГС неможливе без потужних і постійних інформаційно-комунікативних заходів та використання всіх видів комунікаційних ресурсів (інтегрованих електронних, друкованих та ін.).

Реальна постійно діюча участь громадськості в процесі формування державно-управлінських рішень забезпечується також через використання ресурсного потенціалу громадських рад при органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування.

Розглянемо сферу взаємодії державної влади з громадськістю через громадські ради, яка достатньо структурована, визначені їх функції й завдання. Громадські ради як постійно діючі консультативно-дорадчі органи при центральних та місцевих органах виконавчої влади і органах місцевого самоврядування створені з метою підвищення ефективності та якості державного управління, забезпечення науково-методологічної складової їх нормативно-творчої діяльності, урахування громадської думки при прийнятті управлінських рішень, підтримки постійного діалогу з громадськістю, зокрема з науково-освітянською та практиками відповідних сфер діяльності. Громадські ради започатковано в Україні відносно недавно як додатковий експертно- аналітичний ресурс відповідного органу виконавчої влади.

Громадські ради створені при більшості центральних та місцевих органів виконавчої влади: громадських рад при міністерствах - 13, при інших центральних органах виконавчої влади - 47, при місцевих органах виконавчої влади - 26. Станом на 1 липня 2012 р. до їх складу входило близько 2 тис. осіб, з яких більше 1 тис. - представників громадських об’єднань, до 200 представників професійних спілок, близько 100 представників засобів масової інформації,
органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій, більше 300 представників науково-освітянської сфери.

Визначення ролі громадських рад

Відповідно до нормативно-правових актів через громадські ради в обов’язковому порядку проводяться обговорення:

- проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод й законних інтересів громадян;

- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;

- звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;

- періодична інформація про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

За ініціативи та сумісно з громадськими радами відбувається публічне громадське обговорення, яке передбачає організацію і проведення громадських слухань, семінарів, теле- або радіо- дебатів, телефонних “гарячих ліній”, інтерактивного спілкування в різних сучасних формах, вивчення громадської думки шляхом опитувань, анкетування, опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян зауважень та пропозицій. Взаємодія органів виконавчої влади та інститутів громадських рад повинна базуватися ось на чому:

- участі громадських рад у процесі вироблення урядової політики та її втілення в діяльності відповідного органу державної влади;

- забезпеченні вчасною, об’єктивною та повною інформацією про законодавство, служби, послуги та ініціативи;

- участі громадських рад у формуванні механізмів та здійсненні громадського контролю за функціонуванням органів виконавчої влади;

- забезпеченні постійного діалогу громадських рад із громадянами з метою коригування її діяльності та врахування рекомендацій;

- виявленні неефективних дій та “больових точок” у сфері діяльності відповідного органу виконавчої влади і плануванні відповідних рекомендацій.

Якщо оцінювати ефективність впливу громадських рад на виконавчу владу за кількістю врахованих рекомендацій, то спостерігається така тенденція: крім концептуальних питань, які потребують законодавчих рішень Верховної Ради України та Президента України, орган виконавчої влади враховує в середньому близько половини із загальної кількості поточних пропозицій. Вважається, що це досить високий показник, зумовлений специфікою громадських рад, у складі яких працюють визнані експерти, а їх діяльність перебуває, як правило, під неформальним уважним наглядом і впливом фахівців, провідних науковців, політологів, соціологів та журналістів України. Таким чином, багаторічний досвід запровадження громадської експертизи та науково-методологічного супроводу системи прийняття управлінських рішень за консультаціями з громадськими радами дає підстави на позитивні прогнози становлення демократичного громадянського суспільства. На сьогодні громадський контроль за діяльністю органів виконавчої влади, передбачений у формі громадської експертизи, можливий тільки через роботу консультативно-дорадчих й експертних органів, а фактично тільки через громадські ради при органах державної влади та органах місцевого самоврядування, оскільки інший порядок здійснення його не набув ще нормативно-правового закріплення.

Не повністю врегульованими залишаються процедури громадської експертизи, повноцінного врахування експертних пропозицій ІГС та заходів щодо їх реалізації з боку органів державної влади. Здійснення незалежного громадського контролю у різних формах та розміщення відповідної інформації на веб-сайтах органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, урядовому веб-сайті потребує нормативно-правового визначення чіткої процедури проведення та створення належних для цього умов.

Взаємодія з ІГС на місцевому рівні

Найбільш поширеними результативними напрямами взаємодії ІГС на місцевому рівні є співпраця галузевих громадських рад з органами місцевого самоврядування з питань екології, регуляторної політики та підприємництва, освіти і науки, охорони здоров’я, містобудування з метою наближення дій органів місцевої влади до інтересів територіальних громад. У цьому аспекті важливою є роль соціального діалогу, узгодження позицій із профспілками, організаціями роботодавців та підприємців, зокрема з таких головних питань, як бюджет, тарифи, контроль за дотриманням домовленостей, угод, виконання законодавства. Серед інструментів консультаційної участі громадськості у творенні місцевої політики найбільш усталених форм набула практика проведення громадських обговорень проектів рішень міських рад і громадських слухань. Однак норми законодавства про проведення загальних зборів членів територіальної громади та місцевих референдумів є застарілими, подекуди суперечать нормам Конституції України і не відповідають потребам сучасного суспільства. За межами нормативного регулювання і досі такі питання, як порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, проведення громадських слухань, процедури реалізації органами місцевого самоврядування пропозицій громадськості.

Стратегія державної політики партнерства

Нова стратегія взаємодії влади та громадянського суспільства в Україні має базуватися навколо усвідомлення владою та інститутами громадянського суспільства взаємної відповідальності перед громадянами, своєї ролі для налагодження партнерської співпраці.

Стратегія партнерства держави з ІГС як налагодження постійного системного діалогу визначена указами Президента України “Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні” від 25 січня 2012 р. N° 32/2012 та “Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні” від 24 березня 2012 р. № 212/2012.

Стратегічними пріоритетами державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні (далі - Стратегії) є:

- сприяння встановленню максимальної відкритості, прозорості та підзвітності суспільству органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування;

- зростання соціального капіталу для підвищення рівня взаємодовіри та взаємодії в суспільстві;

- створення сприятливих умов для утворення та функціонування інститутів громадянського суспільства;

- забезпечення участі інститутів громадянського суспільства у формуванні та реалізації державної, регіональної політики, зокрема шляхом створення умов для забезпечення широкого ефективного представництва інтересів громадян в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, проведення регулярних консультацій (діалогу) із громадськістю з найважливіших питань життя суспільства і держави;

- запровадження громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посилення впливу інститутів громадянського суспільства на прийняття управлінських рішень та їх реалізацію;

- сприяння благодійній, волонтерській діяльності, іншим формам громадської активності та громадянської культури.

Реалізація державної політики сприяння діяльності ІГС передбачає:

- спрощення процедур та скорочення строків реєстрації ІГС;

- надання ІГС права здійснювати свою діяльність на всій території України;

- запровадження європейських механізмів контролю за діяльністю органів виконавчої влади та ІГС;

- унормування питання щодо безпосереднього здійснення ІГС господарської діяльності в процесі виконання статутних завдань;

- створення належних умов для участі молодих громадян через молодіжні громадські організації та об’єднання в розробленні й реалізації державної молодіжної політики та програм, що стосуються молоді.

Удосконалення механізмів взаємодії ІГС з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування передбачає:

- запровадження систематичних консультацій із громадськістю у процесі прийняття управлінських рішень, завчасного оприлюднення проектів відповідних актів;

- сприяння роботі громадських рад та інших консультативно-дорадчих органів шляхом розроблення нормативно-правових пропозицій щодо внесення змін регламентів діяльності місцевої державної адміністрації та органів виконавчої влади;

- створення умов для проведення громадських експертиз діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та забезпечення врахування їх рекомендацій;

- розвиток механізмів електронного врядування та електронної демократії;

- розвиток механізмів соціального партнерства між владою, бізнесом та інститутами громадянського суспільства;

- сприяння залученню інститутів громадянського суспільства до соціального діалогу, вдосконалення механізмів участі у сфері трудових відносин;

- здійснення органами виконавчої влади моніторингу громадської думки з питань їх діяльності;

- удосконалення умов для забезпечення відкритості та прозорості процесу взаємодії з ІГС.

Таким чином, ІГС активно вбудовуються в нещодавно ще закриту систему владних структур, підтримуючи стан готовності управлінців до модернізації суспільства. Зарубіжний досвід показує, що інформованість, своєчасне передбачення тенденцій, використання наукових досліджень та моніторингу громадської думки дає змогу досягти порозуміння у суспільстві та прийняття зважених управлінських рішень. Інститути громадянського суспільства у гострих випадках мають бути “демпфером”, їх своєчасні звернення, комунікативна діяльність, інформування, роз’яснення, а також пошук шляхів досягнення компромісних пом’якшуючих ситуацію рішень буде неоціненним внеском у формування зрілого демократичного громадянського суспільства. На часі необхідність формування спроможності громадянського суспільства на системну конструктивну взаємодію з органами державної влади, які, у свою чергу, повинні стратегічно реформувати свою діяльність, підпорядкувавши її меті процвітання держави, відродження духовних цінностей нації та поліпшення якості життя громадян. Державна політика сприяння розвитку громадянського суспільства має бути спрямована в подальшому на вдосконалення правових та організаційних механізмів щодо практичних заходів залучення ІГС у державне управління.