Публічне управління як чинник демократизації суспільства
Запровадження стандартів публічного управління вимагає переходу від системи влади з високим ступенем закритості до влади, відкритої для суспільства. Відкритість є важливим чинником демократичних відносин між громадянами та органами державної влади й органами місцевого самоврядування (далі – органи державної влади).
Функціонально відкритість органів державної влади характеризує зрозумілість цілей та функцій влади для громадян, а відповідно і її здатність задовольняти інтереси громадян та сприймати їх вплив на неї. Громадяни виступають реальними суб’єктами прийняття державно- управлінських рішень, а отже, формують державну політику, реалізовують її та контролюють.
Таким чином, відкритість розглядається основною вимогою для досягнення ефективності державної влади, сформованої демократичним шляхом. У разі недотримання такої вимоги суспільний контроль за діями органів державної влади є неможливим. Лише відкрита, “прозора”, тобто публічна у своїх намірах влада задовольняє інтереси громадян та суспільства. Її діяльність відповідає закону, є моральною та контролюється суспільством.
Відкритість у діяльності органів державної влади вирішує три важливих для суспільства завдання: повертає довіру громадян до офіційної влади; створює несприятливі умови для подальшого розвитку корупції в суспільстві; забезпечує реалізацію конституційних прав громадян в інформаційній сфері.
Історичний розвиток системи “держава-суспільство” в Україні показує, що держава не розглядає громадян як рівного собі діалогового партнера. Ознаками відчуженості держави від суспільства є: традиційна закритість влади, культ секретності, особливий статус професійного середовища державних службовців, відсутність усвідомлення в них необхідності налагодження та підтримання конструктивного діалогу з громадськістю, низький рівень власної відповідальності щодо налагодження діалогу тощо.
Сутність поняття “відкритість у діяльності органів державної влади”
В науковій літературі зміст цього поняття “відкритість діяльності органів державної влади” не має чіткого й однозначного визначення, тому розглядається варіативно. Окремі його теоретичні та практичні аспекти і досі залишаються дискусійними.
Характерним є розгляд цього поняття в контексті відносної відсутності перешкод в одержанні інформації і можливості інформувати інших, тобто це можливість шукати, запитувати, одержувати, передавати і поширювати інформацію. Це – можливість людини одержувати інформацію не тільки відносно себе самої, а й щодо соціальних, політичних і державних питань. Це певна форма доступу до інформації про діяльність органів влади, про процедури прийняття та виконання державно-управлінських рішень, а також можливість впливу на діяльність органів державної влади – використовувати та змінювати те, до чого вже є доступ.
На практиці досить часто “відкритість” доповнюється поняттям “прозорість” і розглядається як провідний принцип діяльності. Деякі науковці трактують принцип відкритості як вільний доступ громадян до участі в державному управлінні через волевиявлення та безпосередню службу в органах державної влади, відокремлюючи принцип прозорості. Інші об’єднують ці два поняття як одне ціле чи взагалі використовують термін “транспарентність”, запозичений з англійської мови.
Окремі дослідники розмежовують зміст цих понять таким чином:
– “прозорість ” – це функціональна характеристика органів державної влади, що визначається мірою обізнаності громадян стосовно сутнісних проявів їх діяльності, а також зрозумілості широкій громадськості її обумовленості, змісту і сенсу; виявляється в тому, що громадяни, громадськість, на яких поширюється або яких стосуються рішення, дії органу державної влади, мають бути обізнані, в який спосіб вони будуть здійснені;
— “відкритість” – це функціональна характеристика органів державної влади, що визначається мірою безпосередньої участі громадян у їх діяльності; виявляється у забезпеченні реального впливу громадян, громадськості на зміст діяльності органів влади, постановку вимог перед ними щодо прийняття та реалізації управлінських рішень.
Поняття відкритості та прозорості органів державної влади розкривається і в ст. 2,4 Закону України “Про доступ до публічної інформації”. У частині першій ст. 2 Закону прозорість і відкритість суб’єктів владних повноважень розглядається як самостійна цінність, що є загальносуспільним інтересом та необхідною умовою демократичного суспільства, формування довіри до органів влади. Стаття 4 цього Закону визначає принцип прозорості та відкритості влади основоположним у забезпеченні доступу до публічної інформації. Він випливає з конституційних засад, відповідно до яких “носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ” (ст. 5 Конституції України). Виходячи з цього під прозорістю та відкритістю слід розуміти інформаційну відкритість органів державної влади в процесі здійснення ними своєї діяльності, максимальну доступність для громадськості інформації про прийняті ними рішення, надання громадськості можливості участі в обговоренні та процесі прийняття управлінських рішень щодо.
Отже, відкритість розглядається як сукупність певних правил, на яких базується діяльність органів державної влади, або як сукупність принципів, дотримання яких у роботі органів державної влади сприяє формуванню стандартів та норм публічного управління, упровадженню загальносуспільних цінностей реальної демократії.
Відкритість як принцип діяльності органів державної влади
Принцип відкритості в діяльності органів державної влади включає такі складові:
– прозорість – забезпечення високого рівня обізнаності суспільства про діяльність органів державної влади;
– підконтрольність – перебування органів державної влади під публічним контролем, зокрема громадських організацій;
— доступність – можливості вільного доступу громадян до здійснення управління державними справами шляхом безпосереднього волевиявлення та служби на посадах державних службовців в органах державної влади;
— чутливість до нових ідей та вимог – готовність оперативно реагувати на запити суспільства, громадян.
Практична реалізація цього принципу охоплює два аспекти. Перший – це забезпечення доступу громадськості до інформації про діяльність органів державної влади, другий – це своєчасне інформування органами державної влади громадян, громадськість щодо найбільш актуальних питань їх життєдіяльності, забезпечення прав, обов’язків і свобод.
Втілення принципу відкритості органів державної влади здійснюється державою, яка формує та реалізовує засади інформаційної політики. Головними напрямами політики держави в цій сфері є: удосконалення нормативно-правової бази з питань комунікацій; сприяння забезпеченню суспільної стабільності, підвищенню рівня довіри громадян до органів державної влади; формування системи комунікації між органами державної влади, засобами масової комунікації і громадськістю; проведення роз’яснювальної роботи щодо пріоритетів державної політики, механізму участі громадськості в управлінні державними справами та вирішенні актуальних соціально-економічних та суспільно-політичних питань.
Механізм забезпечення відкритості в діяльності органів державної влади
Виходячи з системного підходу до державного управління під механізмом забезпечення відкритості в діяльності органів державної влади слід розуміти складну систему, яка має визначену структуру, методи, важелі, інструменти впливу, а також відповідне нормативно-правове та інформаційне забезпечення. У практичній діяльності органів державної влади відкритість реалізується через політичні, нормативно-правові, організаційні, інституційні, інформаційні та освітні механізми, які можуть мати різну структуру, інструменти, методи.
В умовах розвитку інформаційного суспільства потребують удосконалення традиційні підходи щодо реалізації цих механізмів. Так, удосконалення освітніх механізмів передбачатиме створення умов для безперервної освіти, системи навчальних курсів, а також відкриття нових спеціалізацій і спеціальностей у закладах, що здійснюють професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців для оволодіння ними знаннями й уміннями роботи з інститутами громадянського суспільства, громадянами. Розвиток інформаційних механізмів базуватиметься на впровадженні нових форм взаємодії органів державної влади та ЗМІ з громадськістю, передусім електронного урядування. Удосконалення інституцій- них механізмів відбуватиметься в напрямі створення незалежних інституцій, громадських рад, комісій тощо. Доцільним видається також створення єдиної державної структури, яка б формувала та реалізовувала інформаційну політику держави на сучасному етапі.
Відкритість органів державної влади включає кілька складових:
– нормативна – законодавче закріплення їх прозорої та відкритої діяльності;
– інституційна – наявність структурних і організаційних форм та механізмів, що забезпечують відкритість в їх діяльності;
– особистісна – прозорість і відкритість діяльності державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування у цих органах.
Нормативно-правове забезпечення відкритості в діяльності органів державної влади
Забезпечення відкритості в діяльності органів державної влади потребує розроблення чіткого законодавчого механізму Цей механізм гарантує права громадян безпосередньо брати участь в управлінні державними справами.
Європейський досвід діалогу влади і суспільства свідчить про існування усталених традицій взаємодії громадян та органів державної влади, що унормовані на законодавчому рівні. Зокрема, йдеться про обов’язкове звітування органів державної влади перед громадськістю, інформування інститутів громадянського суспільства про прийняті органами влади важливі рішення, публічне обговорення проектів законів, чіткі правила і процедури співпраці органів державної влади та інститутів громадянського суспільства.
Формування достатньої законодавчої бази з питань забезпечення відкритості органів державної влади є особливо важливим для суспільства, в якому відсутні міцні традиції демократії.
В Україні створено певну нормативно-правову базу з питань забезпечення відкритості діяльності органів державної влади, участі громадян у виробленні та реалізації державної інформаційної політики. Проте реалізація принципу відкритості органів державної влади потребує вдосконалення нормативно-правової складової.
Конституція України гарантує громадянам право на свободу інформації (ст. 34), на індивідуальні й колективні звернення до органів влади та посадових осіб (ст. 40), на участь в управлінні державними справами (ст. 38).
На практиці застосовуються норми законів України “Про звернення громадян” (забезпечують громадянам можливість для участі в управлінні державними і громадськими справами через механізм офіційних звернень), “Про державну службу”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”.
Указ Президента України “Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні” започаткував створення умов для прозорого здійснення владними структурами їх повноважень, зокрема через електронне оприлюднення інформації про їх діяльність, створення веб-сторінки органів державної влади всіх рівнів, наукових установ, навчальних закладів.
Постановою Кабінету Міністрів України “Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” визначено порядок оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, що передбачав розміщення і періодичне оновлення міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади інформації на власних веб-сайтах; створення єдиного веб-порталу Кабінету Міністрів України, призначеного інтегрувати веб-сайти органів виконавчої влади та давати доступ до інформаційних ресурсів відповідно до потреб громадян.
В Указі Президента України “Про додаткові заходи із забезпечення відкритості діяльності органів державної влади” наголошується на необхідності реалізації зрозумілої для суспільства інформаційної політики державним пріоритетом. Для забезпечення відкритості органів влади передбачено порядок допомоги громадянам в організації запитів на будь-яку відкриту інформацію, розроблено вимоги щодо оперативного розміщення на веб-сайтах усіх проектів нормативних актів, що готуються органами державної влади.
Окремі аспекти відкритості в діяльності органів державної влади закріплені також законами України “Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки”, “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” та інших.
Закон України “ Про доступ до публічної інформації” (набрав чинності у 2011 р.) визначив умови створення механізму реалізації права громадян на доступ до публічної інформації. До організаційних заходів забезпечення доступу до публічної інформації в діяльності органів виконавчої влади можна віднести: систематичне оприлюднення та надання інформації про свою діяльність та прийняті рішення; ведення обліку документів та запитів на інформації; розроблення форм та порядку подання запитів на інформацію; проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення про їх права, передбачені законодавством, облаштування для громадян спеціальних місць для роботи з документами, їх копіями.
Інституційне забезпечення відкритості в діяльності органів державної влади
Інституційна компонента щодо реалізації принципу відкритості в діяльності органів державної влади передбачає, що правові засоби – закони, укази, постанови, розпорядження – впроваджуються в життя за умови створення на всіх рівнях управління державних інститутів. На законодавчому рівні визначається певна система органів державної влади та відповідний механізм їх взаємодії з іншими державними та недержавними інститутами. Наприклад, обласні державні адміністрації є підзвітними і підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня (Кабінету Міністрів України) та відповідним районним чи обласним радам у частині питань, визначених чинним законодавством.
Розрізняють два рівні відкритості органів державної влади: внутрішній (відкритість одних державних структур для інших, встановлення зв’язків та взаємодія між різними гілками й рівнями органів державної влади) та зовнішній (відкритість державних інституцій для громадянського суспільства, комунікації з різними групами громадськості).
Інституційна компонента, на відміну від нормативної, визначається не лише діяльністю державних інститутів, а й діями громадських організацій. Необхідний рівень інформаційної відкритості органів державної влади можуть забезпечувати одночасно кілька недержавних інституцій. Ключова роль у цих процесах належить не органам державної влади, а 3МІ, недержавним організаціям, громадськості тощо.
Особистісна компонента відкритості в діяльності органів державної влади
Особистісна компонента відкритості в діяльності органів державної влади реалізується через діяльність державних службовців органів державної влади. Відкритості діяльності державних діячів та політиків сприяють їх особисті контакти з представниками громадськості. Важливими є повідомлення про їх дії та рішення, що формують у суспільстві уявлення про їх професійний рівень, публічність, власний імідж.
Особистісна відкритість у діяльності посадових осіб органів державної влади залежить від існуючого в суспільстві, і, зокрема, у державному апараті рівня політичної культури. В демократичному суспільстві політична культура державних службовців, вищих урядовців, політиків, побудована на принципі партнерства та діалогу із суспільством, що сприяє формуванню довіри громадян до державних інститутів, виробленню у громадян власної ініціативи щодо громадської відповідальності та контролю за діяльністю органів державної влади. Громадяни виступають справжніми суб’єктами прийняття важливих державних рішень.
Крім того, в демократичних країнах високим є рівень суспільної свідомості щодо необхідності відкритості органів державної влади. Особиста відкритість у діяльності посадових осіб не лише передбачена законодавством, але й розуміється як їх прямий обов’язок. Посадові особи і громадськість усвідомлюють особисту відкритість як загальну особливу цінність, що є загальносуспільним інтересом та необхідною умовою демократичного суспільства, формування довіри до органів державної влади. У країнах, що не мають міцних традицій демократії, цей рівень розуміння є дуже низьким.
Забезпечення інформаційної відкритості діяльності органів державної влади слід розглядати як двосторонній процес. З одного боку, необхідними є існування суспільного запиту на отримання об’єктивної і вичерпної інформації про діяльність органів державної влади, їх посадових осіб та активна позиція громадянського суспільства щодо впливу на них. З другого – рівень відкритості визначається практичною діяльністю органів державної влади щодо інформування громадськості про свою роботу.
Інструменти забезпечення відкритості в діяльності органів державної влади
У сучасному інформаційному суспільстві сформовано цілу низку інструментів забезпечення відкритості діяльності органів державної влади. Серед головних можна виділити:
— електронне урядування (е-урядування) – передбачає перехід органів державної влади на електронні форми надання послуг населенню і взаємовідносин із суб’єктами господарської діяльності;
— ЗМІ (мас-медіа) – найпотужніший соціальний інститут, посередник між державою та суспільством, що справляє суттєвий вплив на ефективність комунікації держава-суспільство;
— зв ’язки з громадськістю – інструмент органів державної влади, покликаний забезпечити ефективність їх функціонування;
— використання мережі Інтернет забезпечує надання інформації про діяльність органів державної влади, її оперативне поновлення.
Також інформування громадян про діяльність органів державної влади здійснюється через регулярні прес-конференції їх посадових осіб, інформаційні та консультаційні центри, організацію “єдиних днів інформування населення”, “гарячих телефонних ліній”, особисті прийоми, розміщення інформаційних стендів в адміністративних приміщеннях тощо.
В Україні сформовано низку інструментів залучення громадян до прийняття та реалізації управлінських рішень, однак більшість із них є малорезультативними. Головними причинами цього є: невміння представників влади керуватися в роботі принципами та процедурами публічної політики; небажання визнавати організації громадянського суспільства рівними партнерами і будувати системну взаємодію з ними, зокрема через постійні консультації; відсутність чітких критеріїв оцінки виконання процедур публічного управління органами державної влади; недосконалий механізм правової відповідальності за невиконання або неналежне виконання цими органами процедур публічної політики тощо.
Важливі завдання, пов’язані з формуванням відкритої влади в Україні, покладаються на спеціальні підрозділи та служби – інформаційно-аналітичні структури, прес-служби, прес- центри, центри зв’язків з громадськістю, які мають збирати, аналізувати, обробляти та оперативно поширювати інформацію про діяльність державних установ. Право поширювати інформацію про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування мають також інформаційні агентства України.
Створені прес-служби в органах державної влади України покликані всебічно інформувати громадськість про поточні дії, завдання і плани органів державної влади та їх посадових осіб для того щоб допомогти громадянам зрозуміти управлінські рішення, інші актуальні проблеми, що можуть позначитися на їхньому житті. Крім інформування про поточну діяльність органів державної влади, важливим є пропагування політичних рішень, аргументоване роз’яснення їх прийняття через засоби масової інформації або інші комунікації.
Розгалуженою є мережа офіційних видань органів державної влади та місцевого самоврядування, що регулярно публікують найбільш важливу інформацію про їх діяльність. Серед таких видань: “Урядовий кур’єр”, “Відомості Верховної Ради України”, “Офіційний вісник України”, “Вісник Національного банку України”, “Вісник Державної податкової адміністрації України”, друковані органи місцевих рад, народних депутатів тощо.