Державне управління. Том 2

12.5. Корупція та протидія її проявам у державному управлінні

Визначення поняття “корупція ”

Корупція є однією із злободенних проблем у системі політико-владних відносин сучасної України. Деякі дослідники взагалі вважають, що корупція стала основною політичною проблемою кінця ХХ - початку ХХІ ст. За будь-яких підходів та оцінок однозначним є те, що феномен корупції є проблемою політико-владних відносин, розв’язання якої для багатьох країн є надзвичайно актуальною справою. Це певною мірою стосується України, високий рівень корумпованості якої визнано її політичним керівництвом, законодавчими органами, вітчизняними та зарубіжними аналітиками, відповідними міжнародними інституціями та й самими громадянами України.

Закон України “ Про засади запобігання і протидії корупції” разом (“у пакеті”) із ще одним Законом - “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні порушення” - остаточно прийнято Верховною Радою України 7 квітня 2011 р. Набрали чинності (а також введені в дію) ці два закони з 1 липня 2011 р., крім статей 11 і 12 першого з названих законів, які набрали чинності з 1 січня 2012 р.

Важливо усвідомити, що прийнятий 7 квітня 2011р. Закон “Про засади запобігання і протидії корупції” не є зразковим зведенням антикорупційних норм, а лише черговою спробою створити нормативні засади розв’язання злободенної проблеми.

Але все ж таки новий антикорупційний закон влада повинна застосовувати виключно на правовій основі відповідно до визначених у ньому принципів.

Корупція в сучасних умовах

Корупція в сучасних умовах стала чинником, який реально загрожує національній безпеці і конституційному ладу України. Це явище негативно впливає на різні сторони суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну та правову сфери, громадську свідомість, міжнародний імідж України. Корумпованість відносин політико-владної еліти все більше витісняють правові, етичні норми відносин між людьми, із аномалії вони поступово перетворюються в норму поведінки в системі політико-владної взаємодії, що чітко прослідковується в управлінській культурі сучасного суспільства. Як свідчать дані відомих світових рейтингів, стан з поширенням в Україні корупції і її негативних наслідків щороку погіршується, що стає великим негативом для іміджу України у світі. У 2007 р. індекс сприяння корупції (Corruption Perceptions Index) в Україні становив 2,7 із 10 (де 10 - абсолютно вільна від корупції країна, а 0 - абсолютно корумпована країна), у 2009 р. цей індекс визначено на рівні 2,2, Україна посіла 146-те місце, а в 2011 р. - 2,4 і 134-те місце серед 180 країн світу.

Індекс сприйняття корупції відображає оцінку, яку дають підприємці та експерти щодо рівня корумпованості державного сектору певної країни, до якого входять державні службовці і політики.

Групу держав проти корупції (YRECO) утворено Радою Європи. Метою YRECO є покращення можливостей держав-членів щодо вжиття відповідних антикорупційних заходів. Україна приєдналась до YRECO 1 січня 2006 р., ратифікувавши Цивільну Конвенцію РЄ по боротьбі з корупцією.

Діяльність щодо боротьби з корупцією в Україні не стала пріоритетною для багатьох державних органів, здійснюється без певної системи і вимогливості, достатнього інформаційного забезпечення, додержання принципу розподілу функцій та відповідальності.

Перший прем’єр-міністр Республіки Сінгапур Лі Кван Ю, один із творців сінгапурсько - го “економічного дива”, на запитання, за допомогою яких законів та програм у Сінгапурі була подолана корупція, відповів : “ Не потрібно жодних нових законів і жодних програм, достатньо, щоби нагорі опинилось кілька порядних людей”. Виникає запитання: “Невже серед наших урядовців немає таких?”. Можемо сміливо заявити, що є і чесні урядовці. Потрібно лише одне - включитися в роботу з протидії корупції.

Корупція - це корозія влади, вона має відповідні соціальні передумови та соціальні зако- номірності розвитку, справляє негативний вплив на соціально-економічні основи утвердження реформ. Корупція - це не просто соціальне явище, а й психологічне та моральне, вона не існує поза людьми, поза їх поведінкою та діяльністю. Корупція - це спосіб мислення, який зумовлює спосіб життя. У країнах, де хабарництво та інші корупційні діяння трапляються рідко, корупція в громадянській свідомості асоціюється з великим злом для держави та її громадян і не має суттєвого впливу на суспільне життя. Тому правомірно вважати, що корупція - це своєрідне дзеркало суспільства, його моральності та правової чистоти, економічного, політичного та соціального стану. Вона характеризує основні соціально-економічні процеси, які відбуваються в державі та суспільстві, у ній знаходять своє відображення найбільш значущі для держави й суспільства проблеми. У корупції проявляється неефективність влади й економіки, неефективність управління, недосконалість роботи найважливіших державних та суспільних інститутів.

Розуміння соціальної сутності корупції є відправним моментом у справі протидії цьому злу, дає змогу не обмежувати протидію корупції правовим впливом переважно у формі юридичної відповідальності за конкретні корупційні правопорушення, а з урахуванням усіх важливих аспектів корупції як соціального явища розробити й застосувати у такій протидії комплекс економічних, політичних, організаційних технологій та інших заходів.

Причини корупції

У період переходу Української держави до демократії, а економіки на ринкові засади з’явився ряд специфічних, зокрема й об’єктивних, чинників, які сприяли корупції та гальмували соціально-економічні перетворення. Про них ґрунтовно сказано в “Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки”. Там, зокрема, виділено причини корупційних діянь в Україні, які мають місце і сьогодні.

Причини корупційних діянь: відсутність продуманої та науково обґрунтованої стратегії формування нового суспільного ладу (національної ідеї державотворення); наявність легальних прихованих політичних структур, які прагнули відновлення колишнього ладу, несприйняття ринкових відносин; процеси зміни власності, приватизації та накопичення нових цінностей неофіційно або напівлегально, що сприяли виникненню і зміцненню корумпованих утворень, кланів, зв’язків тощо; масова зміна законодавчих та інших правових норм, послаблення нагляду та контролю за їх виконанням; декларативність багатьох реформаторських намірів і рішень влади; переведення державної власності у приватну в інтересах окремих груп, тіньових структур, кланів; криміналізація економічних та інших соціальних відносин внаслідок недосконалої грошової і податкової політики, що спричиняє тінізацію, бартеризацію, гальмує розвиток цивілізованого підприємництва; пасивність правоохоронних структур та інших державних органів щодо притягання винних у корупційних вчинках та інших незаконних операціях до відповідальності, що, крім інших, стало для чиновництва стимулом безкарного вчинення корупційних діянь, привело до моральної деформації психології, поширення корисливої мотивації службової діяльності; поширення в суспільстві думки про корумпованість влади, припустимість та невідворотність корупційних зв’язків і діянь, про небажання влади боротися з ними, що призводить до формування готовності у населення використовувати корупційні відносини; занадто повільний розвиток політичної свідомості суспільства, передусім його громадянських інституцій; відсутність державної ініціативи та необхідних організаційних зусиль щодо створення громадських формувань, незалежних недержавних структур для зростання активності населення в боротьбі з корупцією; відсутність сприятливого режиму діяльності підприємств та підприємців, особливо щодо сплати податків, відрахувань до бюджету, одержання державної підтримки, кредитів тощо; наявність суперечностей, коли на фоні збільшення кількості заможних, багатих людей, зростання їхніх прибутків багато державних службовців, наділених повноваженнями у забезпеченні умов для прибуткової діяльності, не мають навіть помірного до статку; недоліки законодавства, внаслідок чого правова база є недостатньою для ефективної протидії зловживанням чиновництва, зберігає його зверхність над народом, надмірну закритість, не сприяє створенню чіткої системи контролю за діяльністю службовців, надійного адміністративного захисту особи від свавілля державних органів та посадових осіб; низка організаційно- управлінських чинників, зокрема можливість прийняття на службу лідерів і членів злочинних угруповань та здійснення ними кар’єри; нерозвиненість у значної частини громадян громадянської свідомості, зокрема усвідомлення нового становища особи в державі, що формується на демократичних засадах; професійна та моральна деформація частини керівників і посадових осіб, які займають відповідальні посади, що виявляється у вчиненні та поблажливому ставленні до корупційних діянь, порушення службової етики; несформованість у трудових колективах громадської думки щодо виявлених у них фактів корупційних діянь з метою позитивного впливу на запобігання таким проявам тощо.

Аспекти протидії корупції

Усе це дає підстави на організацію активної протидії корупції. Стратегічні напрями запобіжних впливів мають здійснюватися повсякчас у системі політико-владної діяльності. На сьогодні проблему протидії корупції визначають три аспекти, співіснування яких є досить парадоксальним фактом: по-перше, вона є надзвичайно актуальною для соціального життя загалом і для юридичної науки і практики зокрема, що визнається і підкреслюється усіма; по-друге, про неї надзвичайно багато говорять політики, журналісти, інші категорії громадян; по-третє, при цьому вона характеризується низьким рівнем наукового дослідження. Спинимось на тому, що констатація низького рівня дослідження не говорить про відсутність будь-яких наукових досліджень проблеми протидії корупції. Вони є, але їх рівень не відповідає потребам антикорупційної діяльності, яка є комплексом правових, адміністративних, виховних та інших заходів, що здійснюються з метою забезпечення законності діяльності органів державної влади, професійного і чесного виконання службовцями своїх повноважень, недопущення встановлення корумпованих зв’язків, виявлення фактів корупційних діянь, притягнення до відповідальності винних осіб, мінімізації наслідків такого роду діянь, усунення причин та умов, які сприяють корупційним правопорушенням тощо.

Слід погодитись із тими науковцями та практиками, які вважають передбачене в Законі України “Про засади запобігання і протидії корупції” поняття “корупція” не зовсім є вдалим. Про те, що це поняття не можна визнати досконалим і універсальним, оскільки воно відображає розуміння корупції у вузькому розумінні і може бути застосоване лише в контексті зазначеного закону, відзначали і окремі автори Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції”. Саме фахівці, які працювали над підготовкою цього законодавчого акта, відчули всю складність чіткого юридичного визначення поняття “корупція”.

Запобіжні дії проти корупції

Головною метою державної політики у сфері боротьби з корупцією є створення дієвої системи запобігання і протидії проявам корупції, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків, викриття корупційних діянь, обов’язкової відповідальності винних у їх вчиненні. Можна запропонувати такі запобіжні дії проти корупції: послідовна демократизація всіх сфер суспільства; формування громадянської свідомості та активності в процесі здійснення соціально-економічного реформування; демократизація та відкритість влади; прозорість і зрозумілість для населення державних рішень, діяльності управлінського апарату; розвиток основ громадянського суспільства; визначення чіткої спрямованості та прискорення практичної реалізації адміністративної реформи; створення всіма економічними, організаційно-управлінськими, професійно-освітніми, морально-психологічними засобами механізму виховання в усіх працівників, зайнятих наданням послуг населенню, порядності, чесності, професіоналізму; неухильне дотримання законності щодо корупційних діянь, зокрема ретельна перевірка та гласна правова оцінка; здійснення комплексу ідеологічних і масово-політичних заходів, що сприяли б визначенню в суспільстві політичних сил, які очолюють, ініціюють та активізують державну та громадську діяльність, пов’язану з боротьбою, подоланням та запобіганням корупції; розробка дієвої системи економічних та фінансових засобів контролю та протидії легалізації брудних грошей; сприяння підприємницькій діяльності та чесній конкуренції; здійснення правових заходів шляхом забезпечення захисту прав людини і громадянина; установлення відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за неухилення від реагування відповідно до закону на критичні зауваження ЗМІ щодо оприлюднення фактів корупції; здійснення відповідних соціально-психологічних заходів з формування негативного ставлення громадян до корупції та викриття фактів корупційних діянь; розробка відповідної системи з метою забезпечення боротьби з корупцією тощо.

В Україні відсутнє чітке нормативно-правове розуміння корупційних правопорушень. Немає єдності в погляді на корупцію, її види, у тому числі кримінально-правового характеру і серед науковців. Це певною мірою стосується правопорушень, відповідальність за які передбачена Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції”.

У міжнародно-правових актах щодо боротьби з корупцією вказується на необхідність усім державам:

а) розглянути адекватність свого кримінального законодавства, включаючи процесуальні норми, щоб реагувати на всі види корупції та відповідні дії, що сприяють або підтримують корупцію;

б) розробити адміністративні механізми та процедури регулювання для запобігання корупції або зловживання владою;

в) встановити процедури виявлення, розслідування та засудження корумпованих посадових осіб;

г) розробити правові положення щодо конфіскації засобів та майна, придбаних у результаті корупції;

д) застосувати економічні санкції до підприємств, причетних до корупції.

Корупція стала надійним прикриттям організованої злочинності, її стимулятором і захисником. Чим більше поширюється корупція, тим витонченішими стають зв’язки офіційних посадових осіб із злочинними структурами. Організована злочинність дедалі більше зростається з органами виконавчої влади. Корумповані чиновники перебувають фактично на службі у злочинних формувань або потрапляють у повну залежність від злочинців і використовуються ними для своїх злочинних операцій. Чиновники, формально одержуючи скромну зарплату, масово будують заміські палаци й роз’їжджають на шикарних іномарках.

Заходи протидії корупції

Основними заходами протидії корупції та здійснення антикорупційного контролю має бути: спостереження за поведінкою, службовими контактами державних службовців тощо; періодичне вивчення документів щодо діяльності державного службовця за певний період часу; визначення кола посадових осіб та громадян, з якими державний службовець із корисливих спонукань контактує в процесі роботи, встановлення осіб, з якими такі контакти здійснюються систематично; проведення співбесід із державним службовцем, його керівництвом, колегами органу виконавчої влади з певного кола питань; проведення планових перевірок діяльності державного службовця, оцінка законності та обґрунтованості його дій; аналіз даних оперативного, статистичного та інших видів обліку; моніторинг конкретних управлінських процедур, прийняття рішень, у зв’язку з якими найчастіше здійснюються корупційні правопорушення, поведінки посадових осіб, які відіграють певну роль у прийнятті таких рішень.

Державний службовець повинен суворо дотримуватись обмежень і заборон, передбачених антикорупційним законодавством та законами України “Про державну службу” та “Про засоби запобігання і протидії корупції”, уникати дій, які можуть бути сприйняті як підстава підозрювати його в корупції. Своєю поведінкою він має демонструвати, що не терпить будь-яких проявів корупції, відмітає пропозиції про незаконні послуги, чітко розмежовує службу і приватне життя, при найменших ознаках корумпованої поведінки інформує свого керівника або державний орган вищого рівня.

Антикорупційний контроль як один із способів забезпечення законності полягає в тому, що суб’єкт контролю має здійснювати облік та перевірку того, як контрольований об’єкт виконує покладені на нього завдання та реалізує свої функції щодо протидії корупції серед державних службовців під час реалізації управлінської діяльності у сфері, в якій державний службовець працює.

Державні посадові особи, управлінці повинні пропагувати і чесну політику в державі та бути дієвими учасниками її реалізації.

Керівні посади в сучасному українському суспільстві мають обіймати професіонали, ви- сокодуховні люди, патріоти нації. До прикладу, вибраний державний парламент перебуває в центрі уваги з питань етики поведінки, у центрі боротьби за організацію функціонування влади, в центрі боротьби з корупцією, взагалі в центрі всієї політики, життя народу та існування держави.

Активна роль у демократичних країнах у боротьбі з корупцією належить громадянському суспільству, однак його в Україні ще не створено. Не сформовано в суспільстві громадянську позицію протистояння злу й насильству.

Війна з корупцією повинна певною мірою розумітися як боротьба проти посадових порушень, як складова процесу ефективного, чесного та дієвого уряду, а також ліквідацію негативного її впливу на розвиток суспільства в цілому.

Мудрий реформатор знає, що корупцію повністю викорінити не можна, тому першочерговим завданням має бути підвищення значною мірою порядності серед людей, перетворення корупції в ризиковану та неприбуткову справу, що засуджується народом і карається законами України. Для цього важливо проводити велику просвітницьку роботу з формування психології державного народу, який мав би сформований інтерес протидії неправді та різним корупційним діям.

Стримування корупції

Ліквідація корупції має включати в себе зміни способів виконання урядом своїх обов’язків, запобігання “ конфлікту інтересів”, які в сучасному українському суспільстві мають місце.

Пропозиції щодо стримування корупції в суспільстві: створення такої внутрішньої фінансової системи управління, яка забезпечує адекватний, ефективний контроль за використанням ресурсів; створення додаткових механізмів внутрішнього контролю для забезпечення швидкого й ефективного перегляду спірних рішень; забезпечення адекватної юридичної перевірки діяльності агентів; забезпечення відповідальності керівників усіх рівнів за діяльність своїх підлеглих; підвищення ефективності контролю, забезпечення керівників можливостями для перевірки та контролю за діяльністю свого персоналу; проведення раптових перевірок; обов’язкове для керівників усіх рівнів проведення атестації підлеглих на предмет виконання правил державної служби та підлеглість законодавству; виключення “мертвих душ” із складу співробітників та зниження можливості їх вступу на службу знову; здійснення контролю за власністю, прибутками, боргами чиновників, що наділені владою “приймати рішення”; запровадження відповідних заборон на наступне працевлаштування в приватному секторі; забезпечення управлінців гідною зарплатою; забезпечення можливості підлеглих скаржитися на начальників у разі їх корупції; забезпечення преси правом і можливостями викриття корупції.

Отже, державна служба - це такий вид діяльності, в якій немає дрібниць, тому кожен, хто склав Присягу державного службовця, усвідомлюючи свою високу відповідальність, повинен вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України і законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконуючи свої обов’язки. Подолання корупції в Україні сьогодні є мірилом спроможності політико-управлінської еліти управляти державою та реалізувати реформи. Суттю антикорупційної стратегії має бути велика профілактична робота просвітницького характеру та громадського контролю.

Запобігання передумовам корупції

Стратегічним напрямом запобігання передумовам корупції та їх нейтралізації є послідовна демократизація всіх сфер суспільного життя, розвиток громадянської свідомості та активності в загальному контексті побудови демократичної держави. Демократизація, відкритість влади, прозорість та зрозумілість для населення державних рішень, діяльності управлінського апарату, державних службовців, розвиток громадянського суспільства - найважливіші важелі подолання корупції в політико-владних відносинах сучасного українського суспільства.

Реальна протидія корупції можлива за умов дійсної політичної волі перших осіб високого рівня владних інститутів. Щоб ризики корупції були вищими, ніж доходи від неї.