Державне управління. Том 2

12.4. Негативні явища та патології в державному управлінні

Труднощі упорядкування процедури цілепокладання

В управлінні соціальними системами, основними властивостями яких є складність, відкритість, динамізм, імовірнісний характер процесів, здатність до самоорганізації, існують чимало труднощів і так званих “управлінських патологій”. Саме вони й складають ті особливості управлінської діяльності, що можна взяти за основу при визначенні напрямів удосконалення управлінських рішень. Для цього необхідно виявити труднощі та найбільш поширені негативні явища, які потрібно подолати. Нижче виділені найбільш відомі труднощі, що стосуються управлінської діяльності в соціальних системах та окремих її аспектів.

На сьогодні прийняття та реалізація стратегічних рішень ще не систематизовані належним чином, а керівники та фахівці недостатньо озброєні методологією та технологією управління. Важливу роль у подоланні цих недоліків відіграє упорядкування процедури цілепокладання. Існуючі тут труднощі пов’язані з низкою об’єктивних і суб’єктивних обмежень на здійснення призначення соціальних систем, особливо держави. Серед них такі:

- невизначеність майбутнього або поверхове чи взагалі неправильне його уявлення;

- наявність унікальних проблем;

- здебільшого неможливість чіткої структуризації проблем і визначення цілей у кількісному вимірі;

- обмеженість ресурсів і невизначеність перспективи їх відновлення;

- невизначеність або протилежність підходів до розв’язання проблем з боку різних впливових сил;

- як наслідок цього маємо пошук компромісів, а не рішучі дії;

- неврахування чинника взаємовпливу окремих соціальних підсистем;

- неможливість або складність отримання достатньої інформації, пов’язані з цим ризик та невизначеність;

- відсутність ефективних науково обґрунтованих методів, придатних для практики ціле- покладання в широкому спектрі проблем тощо.

Усі ці чинники проявляються через сприйняття певних людей, які приймають або безпосередньо впливають на прийняття рішення. Звідси обмеженість застосування раціональної моделі прийняття рішень і переважно вибір такого рішення, що відповідає ситуації, але не покращує її. Цим пояснюються, наприклад, тенденція будувати не оптимізаційні, а імітаційні моделі соціально-економічних систем та отримувати з їх допомогою можливі сценарії розвитку, особлива важливість людського чинника, необхідність поєднання в особі управлінця досвіду, інтуїції, знання та розуміння постійної необхідності їх поповнення, дискусії щодо необхідного рівня та спрямування підготовки й підвищення кваліфікації управлінців, особливо на державному рівні.

Проблеми процесів цілепокладання

Проблеми цілепокладання стосуються двох основних процесів - розвитку, коли зміна властивостей, складу та структури системи супроводжується зміною складу основних її елементів і кількості зв’язків між ними, та функціонування, коли властивості, склад і структура системи змінюються без зміни складу основних елементів та кількості зв’язків між ними.

Можна впевнено стверджувати, що й на сьогодні розв’язання проблем цілепокладання в управлінській діяльності залишається одним з найскладніших. Цьому сприяють також чинники неоднорідності: управлінської діяльності, що проявляється в численних її типах, видах та формах; просторових умов управлінської діяльності та її здійснення за допомогою різних засобів реалізації; суб’єкта управлінської діяльності, тобто його реальне втілення в часі не тільки різними особами, а й різними засобами та зовнішніми формами.

Цілепокладання є складовим елементом, етапом управлінської функції планування (в широкому розумінні вона включає й прогнозування). Здебільшого на державному рівні використовується середньо- та короткострокове планування. Це визначення щорічних програм соціально-економічного розвитку, програм дій уряду, державного бюджету тощо. Таке планування, крім безпосереднього управлінського впливу на систему державного управління, має і певне політичне підґрунтя, а саме є спробою швидко отримати позитивні соціально-економічні результати та тим самим заручитися підтримкою населення в проведенні державної політики.

Помилки або прорахунки при виборі цілей проявляються, як правило, не відразу. Американський учений, нобелівський лауреат Д.Форестер стверджував, що управління складними системами, виходячи лише з короткострокових цілей та орієнтування на найближче майбутнє, неминуче призводить до того, що діяльність тієї чи іншої соціальної системи з часом буде погіршуватися.

Водночас існують певні труднощі в плануванні. Хоча складним проблемам найбільшою мірою відповідає системне планування, сьогодні воно ще не знаходить широкого впровадження в повному обсязі. Взагалі планування ефективне та доцільне тільки в поєднанні з ефективним контролем. Фактично державні установи не контролюють свою діяльність повною мірою, що пов’язується з наслідками виборчої політики, змінами в уряді, недостатнім забезпеченням ресурсами, нечисленністю колективів, що здійснюють планування, небажанням оприлюднення оцінок основних показників і виникнення конфліктних ситуацій тощо. Внаслідок цього можна погодитися з твердженням Г.Райта, що планування є важливою, але знехтуваною функцією державних керівників.

Планування та оцінювання є основними компонентами аналізу політики як сучасної методології управління та визначають ефективність його застосування. У зв’язку з цим викликає занепокоєння зміщення цільових настанов при оцінюванні програмно-цільових рішень, яке проявляється в переключенні уваги з результатів на ресурси та величину коштів, витрачених на реалізацію тієї або іншої програми. На думку спеціалістів, це може привести до зниження ефективності програмно-цільового управління. Таке зміщення цільових настанов частково пов’язане з впровадженням стратегії ресурсозбереження на всіх рівнях управління, яка є однією з провідних настанов сучасного державного управління.

Проблеми інформаційного забезпечення управлінських процесів

В управлінні величезна увага приділяється розвитку та удосконаленню функції комунікації, її засобам і технологіям. Це пояснюється тим, що, за оцінками фахівців, на обмін, перетворення та обробку інформації в управлінських процесах втрачається від 50% до 90% часу. Фактично інформаційні процеси складають основу управлінських процесів і значно впливають на їх ефективність. Для розуміння їх ролі запропоновані моделі організаційних структур, в яких відображені вузли управління та виконавчі органи, що поєднані лініями інформаційного зв’язку. У вузлах управління відбувається перетворення зібраної первинної (повідомлюючої) інформації в управлінську (управлінські рішення) за допомогою перетворюючої інформації (опис методів, алгоритмів, правил, прийомів, принципів). Таким чином, від розгляду ієрархії цілей та завдань можна перейти до розгляду та аналізу організаційних структур з ієрархією вузлів управління та алгоритмів.

Серед основних проблем інформаційного забезпечення управлінських процесів у соціальних системах можна виділити:

- складність отримання необхідної релевантної інформації і, як результат, здійснення управління в умовах її нестачі;

- обмеженість інформаційних моделей опису процесів управління внаслідок їх суб’єктивності та неможливості побудови повної ієрархії цілей;

- невизначеність одних та складність отримання кількісних оцінок інших параметрів управлінських процесів;

- неоднорідність та зміна параметрів у процесі розвитку;

- наявність як зайвих, так і малоінформативних вузлів управління та ланок зв’язку;

- існування інформаційних протиріч між вузлами управління; недосконалість алгоритмів перетворення інформації;

- складність та інформаційна перенасиченість окремих вузлів управління; відставання з впровадженням сучасних комп’ютерних та інформаційних технологій;

- неоперативність отримання інформації;

- суб’єктивність сприйняття інформації (фільтрація, вибірковість тощо);

- низький рівень аналітичної роботи у вузлах управління, непідготовленість до неї управлінців;

- незадовільна організація діловодства, насамперед його електронізації; низький рівень контролю.

Чинники, що впливають на реалізацію рішень

Останнім часом все більш очевидною стає необхідність урахування в управлінській діяльності чинника ризику як імовірності отримання бажаного результату. Чим менше ризик, тим легше здійснювати управління та забезпечити його ефективність. Завдання управлінців - знаходити в умовах невизначеності та ризику ефективні рішення. Цей принцип змушує виявляти та прогнозувати суттєві чинники можливого впливу як негативного, так і позитивного, а також кількісно оцінювати їх імовірність. Серед найбільш відомих чинників, що суттєво впливають на імовірність реалізації управлінських рішень в державному управлінні, маємо:

- неврахування цілей, інтересів та поведінки основних політичних сил та соціальних груп;

- нестабільність економічної та соціальної ситуації;

- невизначеність політичної ситуації;

- зміна влади;

- нестабільність законодавства;

- незадовільний стан відносин з впливовими країнами та міжнародними організаціями;

- неповнота або неточність інформації;

- екологічна небезпека; стихійні лиха тощо.

Незважаючи на численні результати досліджень, ще спостерігається неадекватне ставлення багатьох управлінців до чинника ризику, що проявляється в нехтуванні ним, орієнтації на найкращі показники та власний практичний досвід, недооцінюванні експертних методів, упередженості щодо використання математичних засобів та ін. Навіть оцінюючи ризик при виборі альтернатив, люди, як правило, зважають тільки на дві змінні: суб’єктивну ймовірність програшу та розмір програшу, тоді як імовірність виграшу зовсім не справляє вплив на оцінку ризику.

У деяких умовах отримання оцінок чинників впливу неможливе внаслідок недостатності інформації. В цьому разі йдеться про управління в умовах невизначеності. Найбільше воно характерне для соціальних, політичних та наукових систем. В умовах складності таких систем для прогнозування їх поведінки при наявності дії численних чинників в останні роки робиться спроба застосовувати методи моделювання з використанням сучасних інформаційних технологій. Оскільки на практиці не завжди вдається повністю вирішити завдання на кожному етапі управління, то доцільно відслідковувати накопичення відхилень від поставлених цілей з метою коригування дій у вузлах управління.

До поширених помилок у процесі прийняття рішень, що безпосередньо пов’язані з людським фактором, можна віднести такі: управлінська короткозорість, припущення, що майбутнє повторюватиме минуле, надмірне спрощення, покладання на чужий досвід, упереджене ставлення, небажання експериментувати та приймати рішення.

Напрями вдосконалення прийняття та реалізації управлінських рішень

До найважливіших напрямів удосконалення прийняття та реалізації управлінських рішень належать такі:

- подальший розвиток теорії та методології реалізації управлінських функцій;

- розроблення сучасних технологій прийняття рішень;

- використання методології наукового управління при прийнятті рішень;

- підвищення професійного рівня управлінців, зокрема вдосконалення системи добору, підготовки та підвищення кваліфікації управлінських кадрів;

- розроблення та впровадження чіткої системи професійних та службових обов’язків державних службовців;

- створення та постійна актуалізація інформаційно-методичного ресурсу щодо механізмів реалізації управлінських функцій, зокрема прийняття й реалізації управлінських рішень, які включають сучасні теоретичні та практичні розробки у цих сферах;

- використання сучасних систем підтримки прийняття рішень;

- обов’язкове врахування можливих екологічних наслідків рішень.

Управлінські патології

Крім об’єктивних чинників впливу на управлінські рішення, пов’язаних із певними труднощами забезпечення їх ефективності, існують так звані управлінські патології. Цей термін використано російським вченим А.Пригожиним для позначення певного класу феноменів, що стійко відтворюються та проявляються в різних поколіннях керівників.

Управлінські патології характеризуються значною розмаїтістю і можуть бути класифіковані за такими підставами: місце в системі управління, ідентифікація дії суб’єкта, тип суб’єкта, соціальний час, походження, можливість усунення.

Таблиця 12.4. Класифікація управлінських патологій державного управління

Підстава класифікації

Види деформацій, їх характеристика

Місце в системі управління

Функціональні - являють собою деформацію основних функцій державного управління, що приводить до зростання його дисфункціональності; структурні - різного роду структурні деформації, найчастіше гіпертрофованість окремих ланок структури; організаційні - перекоси організації державної влади й управління, найчастіше виявляється в надмірній твердості або нечіткості організаційних структур; програмні - помилки стратегій, програм, планів і прогнозів, найчастіше у вигляді ресурсної незабезпеченості і відсутності систем управління програмами; ментально-культурні - неадекватність ментальності й управлінської культури, помилковість тієї філософії й ідеології державного управління, що застосовується

Ідентифікація дії суб´єкта

Злочини - пов´язані з усвідомленим або неусвідомленим порушенням закону; прорахунки - пов´язані з помилковими діями

Тип соціальних форм

Бюрократизація - роздутість і заплутаність апарату управління, канцелярщина, підміна законів підзаконними актами, тяганина, консерватизм, неприступність, протекціонізм; корупція - використання службового становища з метою особистої наживи; порушення прав людини - різні аспекти порушення прав та свобод громадянина органами і посадовими особами державного управління і місцевого самоврядування; руйнування системи управління - свідомі або неусвідомлені дії, що призводять до втрати організованості, припинення функціонування системи управління, її розпаду; зниження ефективності системи управління, дезорганізація, деморалізація, демотивація - дії, що приводять до погіршення результативності функціонування системи, зниження організованості, рівня корпоративної моралі і мотивації

Тип суб´єкта

Командні - є результатом командної діяльності або бездіяльності; персональні - виникають завдяки діяльності або бездіяльності керівника

Соціальний час

Утопізація - втілення в сьогоденні утопічних моделей майбутнього; неадекватна актуалізація - актуалізація того, що не є актуальним; ретроризація - втілення в сьогоденні безперспективних моделей минулого, що гальмують розвиток нововведень

Джерело походження

Власні - викликані діями суб´єктів управління, національними особливостями системи державного управління; далекі впливи - викликані негативними впливами суб´єктів або факторів глобального співтовариства

Можливість усунення

Принципово нездоланні - не можуть бути усунуті із суспільної системи через їх генетичну зумовленість; принципово подоланні - можуть бути подолані у разі виникнення більш сприятливих впливів і відповідної активності суб´єктів управління

Серед причин патологій державного управління як галузі практичної діяльності найбільш важливими є його надмірна політизація. Нині, як ніколи, істотно посилилася залежність державного управління від політичної кон’юнктури. Періодичні зміни владних команд щоразу завершуються зміною державного апарату не за принципом професіоналізму, а за принципом “замінимо чужих на своїх”, що веде до поступового вимивання з державної служби фахівців.

Наведемо феномени, які є найбільш поширеними або суттєвими за впливом і негативними наслідками:

- зростання без розвитку як наслідок нездатності до змін, неприйняття очікуваних нововведень або невміння їх здійснювати;

- панування структури над функціями, що, наприклад, проявляється під час розв’язання організаційних проблем у створенні нових структур замість відповідних механізмів, хоча функції первинні щодо структури (цілі ® функції ® структура);

- превалювання процедур та особистісного розуміння справи над цілями (найгірший прояв бюрократії);

- використання ресурсів організації у власних, корисних цілях (корупція);

- невідповідність займаним посадам, інакше кажучи, неспроможність осіб виконувати доручені їм функції;

- прийняття рішень відповідно до очікувань вищестоящих керівників або певних сил (лобіювання у гіршому його розумінні);

- прийняття рішень-антонімів типу об’єднати-роз’єднати, централізувати-децентралізувати;

- маніпулювання фактами, їх фільтрація залежно від ситуації та особистих потреб й інтересів;

- імітація раціонального аналізу, за яким криються хибні підходи та помилки в управлінні;

- втрата керованості внаслідок: погіршення відносин із підлеглими; надмірної їх чисельності; перевантаження їх великим обсягом завдань та інформації; слабкої вмотивованості праці персоналу; посилення розбіжностей між формальною та неформальною структурами організації; виникнення конфліктів;

- дублювання існуючого організаційного порядку у наказах, розпорядженнях, інструкціях, тобто фактично віднесення до обов’язкових тільки тих з них, що підкріплюються нагадуванням;

- відчуження працівників від прийняття та реалізації рішень, втрата в їх діяльності творчості;

- прийняття рішення, доручення всупереч заведеному організаційному порядку без залучення нижчестоящих керівників, тобто неповне використання наявного управлінського ресурсу;

- низька здійсненність управлінських рішень внаслідок як невисокої виконавчої дисципліни, так і недоліків самих рішень;

- концентрація уваги в роботі керівників із підлеглими на оцінці недоліків, а не досягнень;

- фактор емоційного впливу на рішення, небажання визнавати власні помилки.

Недоліки у прийнятті управлінських рішень

В умовах кризи в процесі прийняття рішень проявляються такі управлінські недоліки:

- звужуються можливості тих, хто відповідає за прийняття рішень, зокрема з питань аналізу ситуації, уявлень про наслідки рішень, творчого мислення, повноти оцінки проблем;

- комісії або інші органи з управління ліквідацією криз не завжди ефективні, оскільки однорідні за складом, очолюються, як правило, залежним від певних обставин чи осіб керівником, проявляють переважно однобічне бачення ситуації тощо;

- відповідні організаційні структури є недостатньо гнучкими для здійснення спеціальних оперативних заходів;

- інформація, що необхідна для поглибленого вивчення ситуації, здебільшого неповна та не враховує у повному обсязі всі життєво важливі факти.

Аналіз управлінських патологій показує, що значна їх кількість пов’язана з проблемами моралі адміністративної поведінки, усунення яких передусім пов’язане з розвитком управлінської культури. Подолання управлінських патологій, труднощів та недоліків слід розглядати як суттєвий резерв удосконалення управлінської діяльності та ефективного досягнення поставлених цілей.

Розробка технологій подолання управлінських патологій державного управління є нині одним із найактуальніших завдань державного управління як галузі науки. Найбільш ефективними шляхами їх подолання є: їх системні дослідження інструментарієм практично усіх соціально-гуманітарних наук, побудова їх концепції, налагодження системи моніторингу; формування в суспільстві уявлення про досягнення державного управління, особливо в країнах Європейського Союзу, про нормативно-правове регулювання управлінської діяльності; налагодження системи внутрішнього і зовнішнього контролю в органах державного управління та органах місцевого самоврядування, особливо контролю з боку громадянського суспільства; проведення цілеспрямованої кадрової політики у сфері державної служби, що включає підбір, професійне навчання, розміщення і просування кадрів; включення технологій їх системного подолання.