Державне управління. Том 2

12.2. Шляхи підвищення ефективності державного управління

Актуалізація питання вдосконалення ефективності державного управління

Існує багато прикладів обмеження можливостей сучасних держав. Згідно з Т.Гоббсом держава необхідна для того, щоб уникнути “війни всіх проти всіх”. І суспільний договір регулює відносини між людьми і їх урядами. Інші філософи XVII ст. також вважали, що нам потрібні правила для нашого власного благополуччя. Багато державних та урядових форм змінювали одна одну з того часу, але залишилися дві основні проблеми: правила виявилися неефективними, оскільки їх занадто багато, вони не зрозумілі, і не поширюються на всіх рівною мірою. Кризові явища в багатьох країнах світу в ХХІ ст. свідчать про те, що інститут держави все більше перетворюється в систему, в якій не можуть процвітати ні соціальне суспільство, ні економіка внаслідок зростання неузгодженості між цілями і результатами управління. Крім того, в процесі технологічного і інформаційного розвитку, а також політико - адміністративних змін відбувається неузгодженість між інструментами державного управління і станом суспільства, що безперервно змінюється, та актуальними суспільними потребами. Вочевидь за таких умов потрібні вдосконалення, які б поєднували зусилля сучасних державних лідерів і суспільства. Для цього потрібні коротко - і довготермінові підходи.

У книзі “Ефективність державного управління” зазначається, що за умов підвищення ефективності управлінської діяльності працівники виграють від більш рівномірного розподілу робочого навантаження і чіткої фіксації їх успіхів і досягнень. Управлінський персонал досягає кращих результатів завдяки використанню більш досконалих методів контролю за розподілом робіт і якістю їх виконання, новим можливостям досягнення саме тих результатів діяльності організації, яких від неї очікують. Виборні офіційні особи виграють від підвищення економічності та ефективності роботи державних служб, чого завжди чекають і можуть по достоїнству оцінити виборці. Клієнти державних організацій мають зиск від зростання результативності та оперативності наданих їм послуг і зменшення заворушень та плутанини в роботі цих організацій. І, нарешті, що найважливіше, суспільство в цілому отримає виграш від більш економного та ефективного використання коштів платників податків.

На жаль, сучасні концепції ефективного управління, які використовуються в системі державного управління розвинутих країн світу, поки що не знаходять належного місця для впровадження в системі державного управління України. Це свідчить, як мінімум, про відсутність таких факторів підвищення ефективності державного управління (за умов орієнтації на реалізацію національних інтересів як головний критерій ефективності): реальної політичної волі, мотивації управлінського персоналу країни щодо радикального вдосконалення управлінської діяльності, досвіду виявлення й послідовного розв’язання актуальних соцієтальних проблем із наступними інституціональними висновками.

Підвищення ефективності державного управління: цикл Демінга і зворотний зв’язок

Будь-яке визначення ефективності управління базується на оцінці вихідного стану, що водночас є результатом попередньої діяльності управлінської системи. Саме з цього починається кожний цикл аналітичного пошуку нових можливостей послідовного вдосконалення процесів діяльності, який у теорії управління відомий як “коло Шухарта” або “цикл Демінга”. Він включає чотири основних етапи: планування, дію (первинну реалізацію плану), контроль (перевірку), виконання (ПДКВ аналогічно англ. PDCA). Планування включає опис цілей і бажаних результатів, виділення головних процесів управлінської діяльності. Реалізація плану (етап дії) включає ідентифікацію можливих факторів, які визначають рівень якості, розробку стратегії збирання даних, власне дії. Перевірка включає збирання даних, аналіз процесу та оцінювання. Результати вимірюються і аналізуються (перевірюються). На основі перевірки результатів виконують відповідні дії: визначають ефективність і проводять зміни в процесах діяльності.

Цикл Демінга є однією із складових концепції загального управління якістю (TQM) у державному секторі сучасних розвинутих країн світу. Він також є одним із теоретичних основ японського економічного дива, оскільки він є елементом ощадливого або лін-менеджменту, теорії і практики проведення змін та регламенту адміністративної діяльності в Європейському Союзі, а також використовується для конструювання шкал оцінювання якості й ефективності управління.

Запровадження в практику діяльності органів державної влади показників ефективності та результативності з використанням цієї інформації під час вибору управляючих впливів створює систему зворотного зв’язку. Згідно з теорією управління це визначає стійкість системи і якість управління, оскільки дає змогу “налаштовувати” організацію на оптимальну траєкторію досягнення встановлених цілей у динамічному середовищі. Система показників ефективності й результативності діяльності перетворюється в реальний інструмент управління лише за умов їх використання державними органами та їх клієнтами, керівниками, підлеглими, регулюючими організаціями і підвідомчими структурами як системи зворотного зв’язку. Перехід розвинутих країн світу від контролю дотримання жорстких обмежень до контролю за результатами діяльності урядових структур є сучасним трендом адміністративних реформ у світі.

Зворотний зв’язок - це вплив результатів функціонування деякої системи (об’єкта) на характер цього функціонування. Основна ідея зворотного зв’язку полягає у використанні відхилень системи (об’єкта) від певного (цільового) стану для формування управляючого впливу і оцінки якості управління. Зменшення відхилення свідчить про правильну постановку конкретного завдання управління і нормальний хід управління. Постійне збільшення неузгодженості є ознакою некоректно поставленого завдання управління або незадовільності самого процесу управління. Таким чином, між керуючою структурою і керованою підсистемою виникає два види взаємодії: керуючі впливи (або прямі сигнали управління, прямі зв’язки) і зворотний зв’язок.

У соціальних системах слабкість зворотного зв’язку може бути викликана як придушенням з боку керуючих структур (наприклад позбавлення права голосу), так і недосконалістю інформації, що проходить у режимі зворотного зв’язку. Вочевидь недосконалість інформації або її відсутність веде до втрати уявлення про реальний стан керованої підсистеми та можливості зростання неузгодженості.

Природний шлях підвищення ефективності державного управління

На думку В.Петрова, серед хвороб системи управління суспільством, що викликають втрату стійкості, слабкість зворотного зв’язку найбільш імовірна, підступна і важко виліковна. Придушення або обмеження зворотного зв’язку викликано розходженням інтересів інститутів виконавчої влади і суспільства. Негативним наслідком слабкого зворотного зв’язку неминуче стає відсутність селекції кадрів в управлінні, оскільки погіршення управління за відсутності системи формалізованих показників можна пояснити чим завгодно, крім професійних якостей самих управлінців. І така ситуація вкрай стійка: слабкий зворотний зв’язок сприяє зниженню рівня професіоналізму управлінців, які, розуміючи це, у свою чергу, пригнічують зворотний зв’язок.

Однак сильний активний зворотний зв’язок може бути заснований тільки на достовірній інформації про саму керовану підсистему. Якість зворотного зв’язку визначається правильно сформульованими показниками результативності (насамперед кінцевого ефекту), регулярним і адекватним їх моніторингом, а також простими і дієвими алгоритмами перетворення інформації в управлінські рішення - механізмами використання показників кінцевого ефекту для зміни самих управляючих структур і керуючих впливів.

З точки зору підвищення ефективності системи державного управління важливе значення має розв’язання комплексу проблем, які належать до: механізмів, форм, прийомів прийняття рішень на різних рівнях владної системи; методів розв’язання кризових ситуацій в різних сферах суспільного життя; політичних технологій взаємин державної адміністрації і засобів масової інформації; адміністративно-державного управління соціальних процесів, екології, фінансів тощо.

Особливе місце в діяльності органів влади займають управлінські процеси й їх операціональне вдосконалення. Це зрозуміло, оскільки механізми і процеси прийняття рішень більшою чи меншою мірою є сумарним підсумком процесів функціонування всієї системи державного управління. У розглянутому контексті головною турботою органів державного управління мають бути передусім виявлення й аналіз актуальних проблем та шляхів їх ефективного і якісного розв’язання.

У вітчизняній літературі представлено обговорення методології оцінювання якості надання послуг, процедури і результати зусиль окремих органів влади щодо підвищення ефективності й результативності системи управління. При цьому все більше усвідомлюється роль неформальних інститутів і практик, умов та факторів навколишнього середовища щодо надання послуг населенню поряд з формальною правовою сферою. Таким чином, науковий і практичний інтерес до реформування місцевого та державного управління спрямовано на виявлення організаційних умов і факторів, які пов’язуються у свідомості вітчизняного управлінського персоналу і населення з наданням якісних послуг населенню тобто з результатами і наслідками управління.

Цілісний підхід до підвищення ефективності управління в державному секторі

Управлінські практики являють собою комплекси дій, поведінкових актів і цілісних блоків управлінської діяльності, методів, факторів і умов роботи органів влади, зразки поведінки їх представників, конкретні діяльнісні кластери поведінкових, операціональних і когнітивно-ціннісних складових управлінської діяльності, включаючи чуттєвий суб’єктивний досвід особистості. Конкретні практики забезпечують виконання або невиконання функціональних обов’язків, досягнення або недосягнення управлінських цілей і реалізацію місії організації або її ігнорування.

У результаті пошуків шляхів підвищення результативності урядової діяльності М.Хольцер дійшов висновку, що цілісна програма підвищення ефективності/продуктивності в державному секторі може бути сформована лише на основі використання різноманітного “ меню” методів і підходів, які можуть включати досить різні способи і системи управління бюджетом, фінансами, персоналом, системи планування, вимірювання, оцінки ефективності й результативності діяльності, прийняття рішень, комп’ютеризацію адміністративно-управлінської діяльності, методи ведення колективних переговорів, методи забезпечення тісної співпраці між персоналом і керівниками, а також різноманітні методи мотивації - від використання матеріальних стимулів до повної відмови від грошових форм мотивації, від вкладень капіталу в розвиток обладнання до вкладень капіталу в розвиток робочої сили, від професійної підготовки до підготовки управлінського персоналу, налагодження зворотних зв’язків до створення інформаційних мереж тощо. До цього можна додати також необхідність послідовного вдосконалення бізнес- процесів.

Шляхи підвищення результативності урядової діяльності М.Хольцера

З метою реалізації цього “меню” М.Хольцер пропонує цілий комплекс заходів.

По-перше, визначення розумних цілей, для досягнення яких необхідні відповідні кадри, фінансова підтримка, організаційне оформлення, узгодження позицій вищого керівництва відповідних державних структур і виборних офіційних осіб.

По-друге, вибір оптимальних моделей, інформацію про які можна отримати з електронних інформаційних мереж, професійних публікацій, науково-практичних конференцій.

По-третє, визначення перспективних напрямів дослідження.

По-четверте, формування команди, до складу якої мають бути включені керівники середнього і нижчого рівнів, рядові працівники, представники профспілок, зацікавлених організацій, консультанти і клієнти.

По-п’яте, планування і розробка проекту, в процесі чого члени команди повинні прийти до єдиної думки щодо масштабів, цілей, завдань, розподілу функцій і часу виконання проекту.

По-шосте, збирання даних за проектом з метою отримання необхідної інформації в максимальному обсязі з включенням аналізу наявних баз даних та фінансово-бюджетних документів, результатів інтерв’ю, опитувань клієнтів конкретної організації або роботи спеціальних консультантів.

По-сьоме, постійне обговорення можливих альтернатив виконання проекту, що передбачає, в разі потреби, певні модифікації.

По-восьме, інтенсивніше опанування і відкрите обговорення положень проекту і процесу його реалізації, які не в усіх викликають належне розуміння, з метою більш успішної реалізації проекту.

По-дев’яте, впровадження результатів проекту, яке необхідно здійснити після детального розмірковування.

По-десяте, оцінка та оприлюднення результатів проекту, що в разі позитивної зворотної реакції може служити додатковою підтримкою проекту. При цьому особливо важливу роль як об’єктивне свідчення успішної реалізації проекту, як вважає М.Хольцер, відіграють представлені в динаміці кількісні дані про економію коштів, надання додаткових послуг, а також незалежні оцінки якості наданих послуг, задоволеності клієнтів та скорочення часу очікування або обслуговування.

Концепції підвищення ефективності державного управління

Сучасні концепції підвищення ефективності і методи управління в державному секторі значною мірою визначаються теоріями та ідеями, запозиченими з досвіду управління в приватному секторі. Панівний сьогодні в суспільстві дух змін просто змушує керівників організацій державного сектору шукати нові можливості й шляхи розвитку, розробляти нові методи та технології управління. Державні чиновники різних рангів починають усвідомлювати, що традиційні заходи, які використовувались для підвищення ефективності, самі по собі не можуть забезпечити підвищення якості послуг, що надаються державним сектором.

Важливим чинником підвищення ефективності державного управління є введення в повсякденну практику органів державної влади новітніх організаційних методів і технологій, що сприяють удосконаленню діяльності організацій. Для багатьох успішно працюючих організацій вони стають цементуючою основою комбінованої стратегії підвищення ефективності. Зрозуміло, що в умовах нарощування темпів розвитку інформаційних технологій особливу актуальність і значимість набуває їх широкомасштабне впровадження в систему державного управління. Вони особливо ефективні для забезпечення операцій з обробки цифрової інформації і оперативного прийняття рішень.

Існує широкий перелік цілісних управлінських концепцій, підходів і систем, які використовуються для підвищення ефективності й результативності державного управління: державне програмування, оцінювання, орієнтоване на застосування (Utilization-Focused Evaluation), бенч-маркінг (Benchmarking), управління за результатами (Performance Management), цілісний організаційний підхід (зокрема перехід від функціонального до процесного підходу), дослідження за допомогою дії (Action Training and Research, AT&R), загальне управління якістю (Total Quality Management, TQM), загальна структура оцінки (Common Assessment Framework, CAF), теорія ускладнень (Theory of Constrains, ToC), ощадливий менеджмент (Lean Management), тренінг у виробництві (Training within Industry, TWI), тренінг співучасті (Training of Participation, ToP), теорія вирішення винахідницьких завдань + 6 Сігма тощо. Для детального ознайомлення з цими підходами варто звернутись до спеціальної літератури або спеціальних тренінгових курсів.

У контексті підвищення ефективності державного управління значний інтерес становлять результати звіту так званого Комітету Браунлоу, оприлюдненого у США в 1937 р. за президентства Ф.Рузвельта.

У ньому, зокрема, говорилося: “На ефективність управління впливають два фактори: згода керованих і належне управління... Ефективність органу управління не зводиться до одних тільки скріпок, тривалості роботи і стандартизації дій. Це далеко не найбільш значні мірки. Дійсна ефективність визначається більш істотними чинниками, які вбудовані в структуру управління так само, як ефективність природно вбудована в будь-який механізм”.

Як підкреслював Дж.Маджоне, “слід зазначити цікавий теоретичний зв’язок між ефективністю і довірою. Ефективна політика має тенденцію до більшого рівня стабільності, і отже, викликає більшу довіру, ніж неефективна. Це пояснюється тим, що ефективний політичний курс за визначенням сприяє поліпшенню становища всіх або майже всіх людей і груп у суспільстві.