Державне управління. Том 1

11.9. Функції управління проектами в реалізації державних проектів і програм

Характеристика функцій управління проектами

Управління проектами на сьогодні є загальновизнаною методологією здійснення управлінської діяльності і містить дві основні частини проектного менеджменту.

Перша частина вивчає предметну галузь проекту, яка включає визначення ключових термінів, середовище, в якому функціонують проекти, та процеси управління проектами (процеси ініціалізації, планування, виконання, контролю та закриття проекту).

Друга частина - це функції (інколи їх називають функціональними підсистемами) управління проектами, які поділяють на три групи:

- основні: управління інтеграцією, змістом, часом, ресурсами, вартістю;

- інтегруючі: управління якістю, персоналом, інформацією, закупівлями;

- підтримувальні: управління ризиком, змінами (конфігурацією).

Окремо виділяють управління ефективністю та проектний аналіз.

Розглянемо детально функції проектного менеджменту з метою їх подальшого використання в організації управління державними (публічними) проектами і програмами.

Управління інтеграцією проекту (integration management). Інтеграція проекту передбачає координацію елементів, виконавців, функцій, процесів проекту для забезпечення його цілісності. Це досягається шляхом розробки структури проекту, яка передбачає розбивання промі блоки з метою переходу від загальних цілей до чітко визначених завдань та робіт, спрощення управління реалізацією проекту, розподіл відповідальності за виконання робіт, забезпечення зв’язку робіт із структурою організації, створення єдиної бази для планування і контролю за витратами, точну оцінку часу та матеріальних ресурсів, моніторинг виконання робіт, аналіз результатів.

Структуризація проекту полягає в поєднанні структури робіт (WBS - Work Breakdown Structure), структури організації (О BS - Organization Breakdown Structure) та структури ресурсів (RBS - Resource Breakdown Structure). Основна увага при структуризації проекту зосереджується на формулюванні мети та цілей проекту, які мають бути реалістичними, вимірними, взаємопов’язаними, несуперечливими, зорієнтованими в просторі і часі. Лише тоді можна забезпечити процес моніторингу та оцінювання рівня їх досягнення.

Більшість цілей органів публічної влади, як правило, є лише загальними побажаннями, які не підкріплені попереднім аналізом та ресурсами. Вони не відповідають критеріям їх формулювання, є декларативними. Насамперед очевидною є фактична неможливість проведення моніторингу та оцінювання. Виходячи з цього порушується один з базових принципів управлінської діяльності - принцип цілеспрямованості. З метою усунення зазначених недоліків в органах публічної влади необхідно уточнити та переглянути стратегічні, операційні цілі та завдання, визначити перелік робіт, ресурси для кожної роботи, а також установити відповідальних.

Управління змістом (обсягами робіт) у проекті (scope management). Зміст проекту - це впорядкований перелік усіх робіт, які слід виконати для досягнення мети (цілей) або виконання завдань проекту.

Зміст проекту ототожнюють з ієрархічною структурою робіт проекту (WBS). Формування WBS починається з розподілу цілей проекту на підцілі аж до досягнення найдрібніших позицій - робіт, що підлягають контролю. В загальному вигляді WBS складається із таких рівнів: проект - підпроект - пакети робіт (група робіт, об’єднаних за спільною ознакою) - окремі роботи. Для окремих робіт проекту призначаються виконавці, ресурси, бюджет, часові рамки та коди. Ієрархічну структуру робіт доцільно використовувати, розробляючи заходи обласних цільових програм.

Управління часом (тривалістю) в проекті (time management). Ця функція означає планування і контроль термінів виконання проекту та забезпечує своєчасне завершення всіх робіт, передбачених проектом. Функція управління часом у проекті передбачає: визначення діяльності (переліку робіт), а також послідовності робіт; оцінку тривалості робіт; розробку календарного плану (відповідно до вказаного переліку робіт, їх тривалості та послідовності). Календарний план як перелік тільки планових параметрів робіт проекту втрачає сенс без порівняння з фактичними термінами їх виконання, тому надзвичайно важливим є контроль за виконанням робіт, передбачених проектом.

Управління ресурсами в проекті (resource management). Ця функція охоплює планування ресурсів; розподіл їх за роботами проекту; оптимізацію на основі ресурсної гістограми; облік і контроль за їх використанням.

Управління вартістю (витратами) проекту (cost management). Ця функція проектного менеджменту включає процеси планування і контролю витрат з проекту для забезпечення його реалізації в рамках прийнятого бюджету і складається з таких етапів: оцінки вартості ресурсів, формування кошторису та бюджету, фінансового контролю за зміною вартості. Останній етап - контроль за зміною вартості проекту - проводиться на основі методу освоєного обсягу робіт.

Управління якістю проекту (quality management). Функція охоплює діяльність із забезпечення якості виконання робіт та якості продукції і послуг проекту на всіх етапах життєвого циклу проекту.

Управління людськими ресурсами (human resource management). Управління персоналом проекту забезпечує найефективніше використання людських ресурсів на всіх фазах життєвого циклу проекту. Управління людськими ресурсами передбачає побудову матриці відповідальних за виконання робіт, яка містить список пакетів робіт WBS на одній осі та список підрозділів організації і виконавців робіт ОBS на іншій.

Реалізація проекту відбувається в межах організаційної форми, структура якої значною мірою впливає на сам проект. Розрізняють: функціональну, проектну та матричну організаційну структуру. Остання є проміжною формою, що об’єднує переваги проектної та функціональної структур. Існує три різновиди матричної структури управління: слабка матриця, збалансована матриця та жорстка матриця.

Управління інформацією та комунікаціями в проекті (information and communication management). Ця функція забезпечує своєчасне отримання, збирання, поширення, зберігання та розміщення інформації про проект. Основна мета управління комунікацією проекту - це забезпечення учасників проекту інформацією.

Управління закупівлями в проекті (procurement management). Дана функція включає процеси придбання товарів, продукції і послуг від зовнішніх організацій-постачальників за межами організації-виконавця.

Виокремлюють закупівлі робіт, матеріалів, обладнання, послуг та використання послуг консультантів проекту. Інтегруючим елементом цих ресурсів є переважний спосіб їх закупівель - через конкурсні торги (тендери), які можуть проводитися за допомогою процедур відкритих, закритих, двоступеневих торгів, процедури запиту цінових пропозицій та закупівлі в одного виконавця.

Управління ризиками проекту (risk management). Ризик - це невизначеність, пов’язана з можливістю виникнення збитків або зниженням ефективності проекту. Існують такі типи реакції на ризик: ухилення від ризику, пом’якшення ризику (страхування ризику), прийняття ризику (резервування).

Проектний аналіз. Розрізняють такі види проектного аналізу: маркетинговий, технічний, екологічний, організаційний (інституційний), соціальний, економічний, бюджетний, фінансовий.

Оцінка ефективності проекту здійснюється на основі розрахунку грошових потоків, які утворюються від інвестиційної, операційної та фінансової діяльності. Далі проводять аналіз показників: чистої теперішньої вартості, внутрішньої норми рентабельності та терміну окупності проекту.

Розрізняють три види ефективності проекту: комерційну, бюджетну та економічну. Ко - мерційна ефективність розраховується з метою визначення прибутковості проектів приватних фірм. Бюджетна ефективність визначається для державного бюджету чи місцевих бюджетів різних рівнів. Економічна ефективність обчислюється з позиції інтересів держави загалом у випадках, коли оцінка комерційної та бюджетної ефективності неможлива або недостатня.

Викладене становить особливий інтерес щодо можливостей застосування інструментів проектного менеджменту в публічній сфері. Визначимо основні управлінські функції та засоби проектного менеджменту, за допомогою яких можна реалізувати ці функції (див. табл. 11.4).

Таблиця 11. 4. Управлінські функції та їх реалізація засобами проектного менеджменту

Основні функції управління

Засоби проектного менеджменту

Планування

- Ієрархічна структура робіт;

- сітьове моделювання;

- діаграма Ганта;

- ресурсні профілі

Організація

- Матрична організаційна структура

Мотивація

- Матриця відповідальності

Контроль

- Контроль фактичного виконання робіт;

- контроль за зміною вартості проекту

Базовим інструментом реалізації реформ у публічній сфері є програми і проекти. Кожна програма являє собою комплекс взаємопов’язаних (за ресурсами, термінами й виконавцями) проектів. Зазначене зумовлює доцільність використання в публічній сфері засобів проектного менеджменту для планування та управління реалізацією програм соціально-економічного розвитку областей, регіональних цільових програм та стратегій розвитку регіонів.

У період так званої “третьої хвилі”, багатьох адміністративних реформ за моделлю “New public management” значно підвищилася важливість успіху державних програм і політик, що дало поштовх для переходу на новий рівень ведення державних проектів - перенесення акценту з контролю за дотримуванням державними службовцями правил на контроль за результатами їх діяльності і встановлення зв’язку між результатами та заходами щодо стимулювання чи обмеження.

Відмінності управління проектами від програм в публічній сфері

Для ефективної реалізації складних, розрахованих на великий проміжок часу і пов’язаних з використанням значних ресурсів державних проектів і програм доцільним є використання найкращої практики управління проектами та її адаптація до специфіки та вимог публічної сфери.

Управління проектами в публічній сфері - це управління проектами і програмами, що спрямовані на забезпечення результативного і ефективного управління в публічній сфері та в її складових. У таких програмах суб´єктами виступають органи влади і державні організації, яким за результатами впровадження програми встановлюються нові правила та норми діяльності, внаслідок чого очікується покращення становища громадян як кінцевих бенефіціарів програми. Цілі державної програми формулюються саме в термінах покращення становища громадян.

Розглянемо кілька принципових відмінностей управління проектами та програмами в публічній сфері.

  1. У державних програмах і проектах мета (найчастіше) - це створення нових інститутів та інфраструктури, що, насамперед, припускає створення системи управління нормами (нормативними актами, що регулюють конфлікт інтересів та контрактні вимоги), крім управління процесами і роботами.
  2. В процесі управління проектами та програмами в публічній сфері важлива цінність громадської участі у формуванні вимог до виконавчої влади (participation).
  3. Одним із дієвих методів управління проектами в публічній сфері є державно-приватне партнерство (ДПП) - юридично обов’язковий для сторін контракт між особою приватного сектору та державним органом (чи органом місцевого самоврядування), за яким приватний партнер зобов’язаний надавати публічні послуги, для чого приватний сектор повинен інвестувати певні власні ресурси (фінансові, технологічні, час і репутацію корпорації тощо), а також взяти на себе відповідальність за певні ризики надання таких послуг, при цьому оплата приватному партнеру здійснюється тільки в обмін на фактично надані послуги.
  4. Світовий досвід проектного управління сконцентрований у загальновизнаних стандартах управління. У більшості держав є власні стандарти управління проектами: PMBOK®, NASA Project Management (США); PRINCE2, BSI BS 6079, OSCEng (Велика Британія), DIN 69901, V-Modell (Німеччина); Hermes method (Швейцарія); ANCSPM (Австралія); CAN/CSA-ISO 10006-98 (Канада); P2M (Японія); C-PMBOK (Китай); South African NQF4 (ПАР) тощо. Також існують стандарти з розширеною географією застосування: IPMA (Євросоюз); MSA EN 9200:2004 (Європа); ISO 10006:2003 і GAPPS (міжнародні стандарти).

Складність та унікальні характеристики державних проектів зумовили випуск нового додатка до PMBOK Guide 2004 для державних органів, що здійснюють організацію управління національними проектами та програмами - The Government Extension to the PMBOK ® Guide. Це видання деталізує та розширює ключові питання і процеси управління проектами; включає визначення термінів, опис основних середовищ, у яких функціонують державні проекти; дає докладну картину життєвого циклу державної програми. У додатку описуються основні принципи ефективного управління державними програмами, управління ефективністю та контрольованістю проекту.

5. Запроваджуючи інструменти управління проектами в публічну сферу, необхідно враховувати специфіку публічного управління:

- у публічній сфері управлінська діяльність має за мету забезпечення умов функціонування суспільства в цілому, задоволення найрізноманітніших потреб, які нерідко є суперечливими;

- управлінська діяльність у публічній сфері характеризується значно вищим, ніж у приватній, рівнем відповідальності її суб’єктів перед суспільством та перед громадською думкою за свої дії чи бездіяльність. Крім того, вона й обмежується в набагато більших обсягах;

- органи публічного управління можуть забезпечити необхідну за законом поведінку інших суб’єктів за допомогою примусу, використовуючи притаманні адміністративному праву методи.

У державі під назвою “проект” реалізується значна кількість конкретних справ - оригінальних, епізодичних, самодостатніх. Часто вони не сприймаються як фрагменти певної стратегії чи програми, не утворюють системи, стосуються різноманітних сфер і напрямів діяльності, формуються і реалізуються незалежно одна від одної, від загальносуспільних інтересів, перспектив розвитку. Тому роль публічного управління має зводитися до ефективного управління проектами, з’ясування спільних тенденцій різновекторних проектів; узагальнення безсистемних та хаотичних проектів; виявлення реальної потреби у запровадженні проектів.

На основі концепції управління проектами можна розробляти проекти для будь-яких сфер державного управління. У політичній сфері - це проекти законодавства та правового регулювання, вдосконалення інститутів влади, доктрини оборони та безпеки тощо; в економічній - проекти приватизації, реформування та створення нових підприємств; проекти розвитку паливно-енергетичних систем; створення екологічних систем регіонів та галузей; проекти демонополізації, розвитку приватного сектору; проекти оздоровлення фінансової системи тощо; у соціальній сфері - проекти страхування та соціального забезпечення, проекти забезпечення житлом, пенсійні. Не менш важливими є освітні проекти, проекти охорони здоров’я та медичного обслуговування, проекти подолання технологічної відсталості та багато інших. Кожний із названих проектів є щонайменше мультипроектом, а то й мегапроектом і потребує застосування інструментів управління проектами.

Аргументи щодо доцільності управління проектами

Наведемо головні аргументи щодо доцільності застосування концепції управління проектами для розробки та здійснення державних програм і проектів:

- управління проектами є універсальною концепцією, що може застосовуватися для здійснення будь-яких проектів у всіх складових публічної сфери, починаючи з освіти, науки та медицини і закінчуючи важкою промисловістю, збройними силами та оборонним комплексом;

- методи та інструменти управління проектами у професійному управлінні є на сьогодні одними з найбільш досконалих, апробованих та відпрацьованих у світовій практиці, що створює сприятливі умови для запозичення передового досвіду, швидкої адаптації до національних умов та ефективного застосування;

- на основі управління проектами можна ефективно вирішити проблему контролю (причому з боку як державних органів, так і громадськості) термінів, і особливо витрат;

- результати робіт у контексті управління проектами мають бути конкретними і не просто продуктом, а системою цілей, яких необхідно досягти у процесі виконання проекту, що значно підвищує можливості практичного використання методології та методів управління проектами;

- у процесі реалізації програм у публічній сфері досить часто задіяно багато структур та органів; неможливість нормальної координації між ними може повністю паралізувати роботи; механізми управління проектами дають змогу вирішити цю проблему;

- існує коло проблем, які або майже неможливо, або вкрай непродуктивно вирішувати в рамках стандартних структур та управлінських технологій; у цих випадках управління проектами може виявитися незамінним;

- методи управління проектами є гнучкими, їх можна застосовувати у будь-яких організаціях і при цьому гармонійно коригувати зі стратегічним управлінням та організаційною стратегією;

- на основі управління проектами можна досить чітко здійснювати контроль та управління ефективністю діяльності, що за інших умов найчастіше є значно утрудненим;

- проектний підхід дає змогу сформувати більш гнучку організаційну структуру управління, що здатна своєчасно реагувати на зміни внутрішнього та зовнішнього середовища;

- проектний підхід передбачає чіткий розподіл керівництвом цілей, завдань, функцій та обов’язків щодо реалізації проекту, що полегшує оцінку та підвищує контроль за виконанням завдань підлеглими;

- на основі проектного підходу визначають склад завдань проекту, ієрархічну структуризацію за принципом “дерева робіт”, що дає змогу включити у структуру проекту необхідні та достатні завдання;

- проектний підхід дає можливість здійснити інтегральну оцінку соціально-економічної корисності проекту за єдиним основним критерієм для отримання узагальненої оцінки ефективності діяльності органу державної влади в певній проблемній сфері;

- управління проектами веде до отримання “готового продукту” - кінцевого результату, за яким визначається ступінь задоволення потреб громадян;

- управління проектами використовує стратегію цільового раціонального розподілу та використання проектних ресурсів за критерієм максимізації з метою ефективного управління ними;

- за допомогою проектного підходу здійснюється зворотний зв’язок з населенням країни, що дає змогу оцінити діяльність органу державного управління безпосередньо громадянами держави.

Підсумовуючи, слід зазначити, що публічна сфера є однією з пріоритетних щодо використання методів та прийомів управління проектами. На жаль, розуміння цього та потенціалу методології управління проектами у відповідних колах недостатнє. І це, безперечно, один із головних чинників, що перешкоджає використанню та поширенню технологій управління проектами в нашій країні. Водночас багато проблем, що стоять перед державою та суспільством, за допомогою таких технологій можна було б швидко та ефективно вирішити вже сьогодні. Адже ключ до успіху в реалізації публічних реформ полягає в регулярних та успішних інноваціях. Управління проектами - це найзручніший інструмент для швидкого та ефективного виведення інновацій на ринок.