Державне управління. Том 1

11.1. Поняття управлінського рішення

Управлінське рішення як наукова категорія

Прийняття рішень розглядається сучасною наукою управління як одна з основних управлінських функцій, що має пов’язуючий характер стосовно інших основних управлінських функцій, зокрема планування, організації, мотивації та контролю.

За класичним уявленням, що склалося в науці управління (менеджменті), прийняття рішень ототожнювалося з вибором альтернативи. Відповідно - прийняття управлінських рішень розглядалося як вибір альтернативи при здійсненні управлінської діяльності.

Значну увагу дослідженню прийняття управлінських рішень приділено не тільки фахівцями з менеджменту, а й ученими-правознавцями. В Україні відомі роботи В.Авер’янова, Г.Атаманчука, А.Васильєва, Є.Кубка, Б.Лазарєва, Н.Нижник, В.Селіванова, М.Стрельбицького, В.Цвєткова та ін. У цих роботах здебільшого акцентується увага на організаційно-правовому аспекті прийняття рішень. Як типовий приклад такого підходу можна навести визначення поняття управлінського рішення, запропоноване відомим російським ученим Г.Атаманчуком.

Управлінське рішення - це “соціальний акт, в якому в логічній формі (текстуальна модель) висловлені впливи управлінських ланок (державних органів, посадових осіб) на суспільну систему (керовані об’єкти), що необхідні для досягнення поставлених цілей, забезпечення інтересів та задоволення відповідних потреб в управлінні”.

У сучасному менеджменті відбувається трансформація поняття прийняття управлінських рішень, що ґрунтується на більш чіткому визначенні місця таких рішень в управлінській діяльності. Прийняття управлінських рішень розглядається як суттєва частина управлінського процесу з послідовними етапами виявлення та діагностування проблемних ситуацій, розробкою альтернатив та вибором однієї з них, що найбільше задовольняє, виходу із ситуації, що склалася.

На сьогодні серед фахівців з менеджменту утвердилася концепція розгляду управлінського процесу як циклу, що складається з послідовності таких функцій управління, як планування (у тому числі прогнозування, програмування і проектування), організація (у тому числі прив’язка функцій до певних структур, тобто надання змісту певної організаційної форми, субординація та координація, а також управління персоналом), мотивація (у тому числі стимулювання), контроль (у тому числі попередній, проміжний і підсумковий), що пов’язані в кожному циклі процесами прийняття рішень та комунікації. Здебільшого у практиці управління йдеться про рішення з планування (цілепокладання, розробку стратегій розвитку, концепцій, програм, планів і проектів), організаційні, мотиваційні рішення та рішення з контролю. Достатньо часто в науковій літературі процес прийняття рішень ототожнюється з відповідною функцією управління (або управлінською функцією).

Водночас слушним є зауваження Б.Лазарєва, який вважає недоцільним, розглядаючи зокрема державне управління, змішувати поняття “управлінське рішення” та “акт державного управління”, оскільки перше - це вибір альтернативи, а друге - це владне волевиявлення суб’єкта управління, спрямоване на об’єкт управління. Саме таке розмежування дає змогу більш чітко розділити етапи прийняття управлінського рішення та його реалізації, пов’язаної, насамперед, з перетворенням рішення в реальний управлінський вплив.

Управлінське рішення є розробленим і прийнятим, формально зафіксованим проектом соціальних змін. Тому управлінське рішення є актом здійснення управлінського впливу, засобом вираження та способом регулювання управлінських відносин у конкретно-історичних умовах і соціальному середовищі.

Метою їх спонукальної дії є мобілізація людей на практичне перетворення соціальної дійсності. Основний зміст управлінського процесу - це вольовий вплив керуючих на керованих. Якщо діяльність із підготовки та прийняття управлінського рішення є завжди духовною, то діяльність із його реалізації, як правило, матеріальна, хоч би в якій соціальній сфері вона здійснювалася.

Виходячи з цього державно-управлінське рішення є усвідомлено здійснений суб’єктом державного управління вибір цілеспрямованого впливу на соціальну дійсність, виражений у офіційній формі.

Проте не кожне рішення можна назвати управлінським, а лише те, що є результатом вибору між кількома альтернативами, а також коли результат вибору як соціальне явище впливає на інших людей і сприймається ними як обов’язкове до виконання.

Отже, для того щоб управляти соціальними спільнотами або процесами, необхідні соціальні норми, вимоги яких визнаються та дотримуються суб’єктами і об’єктами соціального управління. Їх необхідність є найбільш значущою в державному управлінні, що є найважливішим видом соціального управління. Саме вироблення відповідної соціально-управлінської норми закладено в основу кожного державного рішення, прийняття якого завжди є вибором норми, здатної урегулювати питання з пріоритетної соціальної проблеми.

Таким чином, управлінське рішення є розробленим і прийнятим, а також формально зафіксованим проектом соціальних змін. Тому кожне управлінське рішення виступає актом здійснення управлінських впливів, засобом вираження, а також способом регулювання управлінських відносин у конкретно-історичних умовах і соціальному середовищі.

На прийняття управлінських рішень в Україні суттєво впливають політичний та ціннісний аспекти.

Пріоритетність політичного вибору цінностей та цілей

Політичний аспект пов’язується, з одного боку, з процесами отримання, утримання, передачі влади, боротьби за неї, а з другого - з розробленням і реалізацією державної політики. Фактори політичної і аналітичної доцільності та їх співвідношення при прийнятті управлінських рішень заслуговують на особливу увагу.

Політичні рішення приймаються політичним керівництвом із найбільш важливих суспільно значущих проблем, тобто вищими органами державної влади чи керівниками, які безпосередньо виконують повноваження державних органів (глава держави, голова уряду та ін.). Політичні рішення визначають стратегічний курс розвитку держави та суспільства, методи реалізації цілей і завдань, параметри діяльності державної адміністрації.

Таким чином, взаємодія політичної влади (державна еліта, сформована в результаті виборів і призначень вищих посадових осіб главою держави) та адміністративної (державний апарат, що складається з призначених на посади державних службовців) є предметом аналізу сучасної політичної науки.

З точки зору формування державної політики основна теоретична проблема в інтерпретації прийняття рішень переважно повинна зводитися до пошуку робочих моделей, здатних оптимізувати політико-адміністративні акції влади, запропонувавши більш ефективні варіанти вибору альтернатив та цілей. У цьому відношенні практично доцільною і реально застосовною є методологія розробки алгоритмів, покликаних надати цим схемам діяльності нормативно- впорядковану, кількісно прораховну форму. Показово, що такий дослідницький орієнтир розвивають найбільш авторитетні дослідники.

У руслі цього підходу видається можливим окреслити раціонально-цільовий підхід до інтерпретації процесу прийняття державних рішень, який передбачає:

- постійну орієнтацію всіх структур і органів влади на предметно сформульовані і кількісно визначені цілі (підцілі);

- попередній розрахунок ресурсів, необхідних для їх розробки і реалізації;

- наявність відповідним чином підготовлених кадрів;

- систематичне залучення незалежної зовнішньої експертизи;

- встановлення відповідних компетенцій і повноважень кадрових структур влади, залучених до формування та реалізації конкретних завдань із установленими показниками їх персональної відповідальності;

- підвищення рівня транспарентності, публічності, використання політико -управлінського потенціалу громадянського дискурсу;

- наявність відповідних організаційних механізмів для зниження витрат узгоджувального процесу та забезпечення пріоритету раціонально вивірених цілей;

- якісне зниження орієнтації державних службовців на управлінські практики, що містять множинні девіації, відхилення від норм службової діяльності;

- наявність відповідних фінансових можливостей у держави для підтримки нормативних форм політико -управлінської діяльності.

У практиці на рівні публічного управління аналітична доцільність, як правило, поступається політичній доцільності. Це пов’язується з певними політичною, економічною та соціальною платформами тих сил, що прийшли до влади. Безумовно, що управлінське рішення, яке йде у розріз із програмами та ціннісними установками таких сил, підтримуватися ними не буде.

Ціннісний аспект безпосередньо пов’язаний із культурою організації. Він є найбільш суттєвим її рівнем. За відомим висловом Е.Шайна, ... культура організації - це результат відповідної реакції на дві головні проблеми, з якими стикається кожна організація, а саме: на потребу адаптації та виживання в певному оточенні і на потребу у внутрішній інтеграції.

Оскільки можна розглядати європейський вибір України як реакцію держави на потребу адаптації та виживання у сучасному світі й на потребу у внутрішній інтеграції, то внаслідок такого вибору слід очікувати зближення національної культури з європейською. Такий результат скоріш за все сприятиме прискоренню соціально-економічного розвитку країни, оскільки відомо, що культура більшої спільноти впливає на культуру організацій, які діють у її межах. Найбільш суттєвим рівнем такої культури, безумовно, є європейські цінності.

Цінності, притаманні державним установам, можуть частково розглядатися як похідні від цінностей суспільства в цілому. У свій час П’ятирим Сорокін стверджував, що саме цінність служить основою та фундаментом кожної структури.

Щодо державної служби, то основу її культури становлять цінності, що склалися в суспільстві. Вони не зводяться до кількісних показників, а характеризують якісно, формують сутність діяльності державних службовців. Їх значення найвиразніше проявляється в критичні моменти, коли особливу роль відіграє моральний фактор.

Організаційні цінності - це предмети, явища та процеси, спрямовані на забезпечення діяльності державних службовців, що визнаються як такі більшістю членів організації: комунікабельність, професіоналізм, культура ділового спілкування, гласність, система прийнятих на державній службі уявлень, норм поведінки, ритуалів.

Вплив організаційної культури на прийняття рішень здійснюється через спільні вірування і цінності, що формують у членів організації стійкий набір базових положень, правил, яким вони віддають перевагу. Оскільки організаційна культура сприяє нівелюванню розбіжностей, то й процес прийняття рішень може стати ефективнішим. Водночас вплив ціннісних орієнтацій, які переважають у національній культурі, може набирати форми зобов’язань, які певним чином обмежують діяльність організації. На ній також може відчутно позначитися форма правління в державі.

Таким чином, у межах державної політики відбувається узгодження інтересів різних груп суспільства через парламентські механізми та інститути громадянського суспільства й на цій основі приймаються політичні рішення. Безпосередньо вони приймаються обраними або призначеними професіоналами високого рівня, які володіють інформацією та прийомами прийняття ефективних рішень. Тобто нація делегує еліті повноваження щодо прийняття стратегічних рішень.

Політичні рішення мають ґрунтуватися на системі культурних (духовних) цінностей, які склалися в суспільстві, що є похідними від його потреб, інтересів та цілей.