Структура основних функцій держави
Як зазначав український учений В.Авєр’янов, удосконалення глибинної підсистеми державно-управлінських відносин здійснюється через побудову та оновлення іншої підсистеми — функціональних відносин, які безпосередньо взаємодіють із державним управлінням. При цьому необхідно виходити з взаємозумовленості цілей і функцій державного управління.
За визначенням українського вченого О.О6олєнського, цілі системи трансформуються в певну сукупність функцій з їх реалізації. Якщо перші відповідають на запитання “Що робити?”, то другі – “Як робити?”. Таким чином, питання визначення основних функцій держави безпосередньо пов’язане з визначенням її основних цілей.
Серед останніх є такі, що необхідні для будь-якої держави на всіх етапах її існування, а тому фактично постійні функції, а також такі, що визначаються об’єктивними обставинами в окремих країнах (традиціями, наявністю багатьох національностей, релігій, віддалених або особливих територій тощо), і які ми надалі назвемо специфічними. Як правило, саме наявність останніх приводить до різних наборів функцій у різних держав.
Серед функцій держави прийнято виділяти основні та забезпечуючі. Основні функції, у свою чергу, можна поділити на внутрішні і зовнішні, а також класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як політичні, економічні, соціальні та гуманітарні.
На рис. 9.1 наведена структура основних функцій держави, характерна для України. Реалізація цих функцій забезпечує досягнення поставлених цілей розвитку держави, причому кожна з функцій являє собою певний напрям або вид суспільної діяльності, який, як правило, характеризується своєю методологією і технологіями, і не є похідним від інших напрямів або видів діяльності. Власне, останнє і становить принцип виділення основних функцій.
Можливий різний рівень узагальнення або конкретизації функцій держави залежно від суб’єктивного чинника, що приводить, як правило, до різних відображень структурної схеми основних функцій держави. До того ж функції влади змінюються за змістом і складом залежно від історичної стадії суспільства, динаміки суспільних потреб та інтересів, політико – ідеологічної орієнтації суб’єктів влади.
Кожний вид суспільної діяльності супроводжується управлінням. Більше того, останнє є невід’ ємною складовою кожного виду діяльності і водночас особливим видом діяльності з певним набором функцій. Загальні управлінські функції (планування, організація, мотивація, контроль, комунікація та прийняття рішень), тобто функції менеджменту, притаманні управлінню всіма видами суспільної діяльності. Вони безпосередньо випливають із суб’єкт-об’єктного відображення процесів державного управління.
Здійснення основних та управлінських функцій завжди потребує певних механізмів забезпечення їх реалізації. Основними складовими таких механізмів є забезпечуючі функції, а саме забезпечення ресурсами (фінансовими, кадровими, матеріально-технічними, інформаційними), правове забезпечення (нормативно-правове регулювання), організаційне забезпечення (адміністративна організаційно-координаційна діяльність) та наукове забезпечення (ідеї, теорії, концепції, обґрунтування).
Забезпечуючі функції відрізняються від інших видів функцій (основних та управлінських) тим, що вони можуть одночасно забезпечувати реалізацію кількох основних та управлінських функцій. Для таких функцій на рівні держав та організацій застосовується так зване функціональне управління із створенням відповідних органів або структур. Наприклад, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство юстиції України, Державне казначейство України тощо.
Перетворення призначень держави в дії здійснюється шляхом створення певних органів влади для реалізації виділених функцій держави та надання їм відповідних повноважень. Влада реалізується через організацію, яка стає її матеріальною силою. Проблема становлення державних структур є достатньо складною. Вона часто набуває характеру адміністративної реформи, метою якої є подолання кризи влади та відновлення довіри населення до неї.
В управлінні широко використовуються принципи формування раціональної структури організації. Основним із таких принципів є принцип первинності стратегії перед структурою, який був сформульований американським ученим А.Чандлером і передбачає, що “стратегія визначає структуру”, тобто проектування структури має базуватися на стратегічних планах організації і структура організації має забезпечити реалізацію цих планів.
Виходячи з цього необхідно сформулювати основні цілі держави, побудувати дерево її цілей, виділити важливі та вагомі функції, які необхідні для досягнення основних цілей держави та сформувати для їх реалізації певні органи державної влади. Визначення спектра цілей державного управління, набору основних функцій, виділення з них окремих підфункцій – усе це чинники впливу на вибір структури органів державної влади.
Структура і функції державного управління
Структура і функції державного управління складають дві взаємопов’язані та взаємообумовлені сторони системи державного управління, що виступають, відповідно, як форма та зміст. У разі зміни стратегії, а, відтак, і цілей та функцій держави, це має позначитися на змінах в організаційній структурі органів державної влади. Такі зміни відбуваються відповідно до принципу самоорганізації соціальних систем за рахунок власних рушійних сил і ставлять за мету досягнення стану рівноваги та ефективного функціонування державного управління.
У 2010 р. в межах проведення адміністративної реформи здійснено реорганізацію структури центральних органів виконавчої влади, зокрема, Указом Президента України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010. Цей етап адміністративної реформи характеризується оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади, зокрема введенням шести типів центральних органів виконавчої влади: міністерство, служба, інспекція, агентство, незалежні регулятори і органи зі спеціальним статусом. Фактично указом створена нова структура центральних органів виконавчої влади та визначена схема взаємодії між цими органами.
Після формування структури центральних органів виконавчої влади здійснюється визначення повноважень, чисельності штату і концепцій діяльності кожного з таких органів та їх закріплення у відповідних положеннях про ці органи. Важливою обставиною, яка, з одного боку, забезпечує уніфікацію державних структур, а з другого – дає змогу узагальнювати їх при проведенні досліджень (розглядати типові моделі органів державної влади), є можливість виділення в них типових функцій і завдань.
Функції державного регулювання економіки
Щоб надати певної реальності вищенаведеним міркуванням, тобто наблизитися до дійсності та уявити масштабність державної діяльності, можна звернутися до певного її напряму, наприклад еко – номічного, і ознайомитися з більш детальною структурою функцій та інструментів державного регулювання економіки в ринкових умовах. Найбільш характерні функції державного регулювання економіки на етапі, що характеризується змішаною формою економіки і спостерігається в Україні.
В умовах ринкової економіки зберігається необхідність державного регулювання, але порівняно з адміністративно-командною економікою мета і функції його змінюються.
Оскільки основними цілями економічної політики в умовах соціально орієнтованої ринкової економіки є стабільність рівня цін, високий ступінь зайнятості та зовнішньоекономічна рівновага при постійному економічному зростанні, то головною підставою для державного втручання в економіку є ситуація, коли не спрацьовує ринковий механізм або проявляються його суттєві недоліки, що перешкоджає досягненню вищезазначених цілей.
Найбільш характерними проявами такої ситуації є економічна криза та великий рівень безробіття.
Необхідність державного втручання також виникає при необхідності досягнення певних результатів діяльності згідно з цілями, що визначені суспільством (наприклад національна безпека, екологічний добробут тощо). Ці цілі можуть охоплювати окремі проблеми або торкатися певних галузей економіки. Регулювання економічних процесів може здійснюватися встановленням загальних меж господарювання, а також за допомогою різних інструментів (прямих чи непрямих).
Інструментарій макроекономічного реформування
Інструментарій макроекономічногореформування досить широкий і неоднозначний. Залежно від конкретної економічної ситуації потрібен певний механізм впливу і відповідний набір інструментів. Найбільш відомими інструментами впливу на економічні процеси є фінансові, інформаційні та адміністративні. Останні є засобами найбільш сильного втручання в економіку (заборони, норми й дозволи) і, як правило, потребують великих витрат. За сталої ринкової економіки їх слід використовувати у виняткових випадках, оскільки вони не відповідають ринковому середовищу.
Фінансові інструменти є найбільш поширеними засобами здійснення економічної політики, оскільки сумісні з ринковою економікою. Фінансова допомога (субсидії, пільгове оподаткування в різних формах) складає основу політики стимулювання, за допомогою якої здійснюється непрямий регулюючий вплив на прийняття рішень суб’єктами господарювання. До фінансових інструментів стимулювання також відносять державні інвестиції в інфраструктуру. В екстремальних випадках витрати на інфраструктуру безпосередньо впливають на економічні рішення, внаслідок чого можуть приймати характер заходів примусу.
Інформаційні заходи є найменш інтенсивними за ступенем втручання в економіку. В окремих випадках, які потребують поширення суспільної думки через засоби масової інформації, вони набувають особливого значення.
Макроекономічна політика та застосування її інструментів для зміни ситуації з погляду досягнення певних економічних цілей здебільшого здійснюється у формі державно-управлінських рішень. Прийняття таких рішень ускладнюється низкою чинників, основними серед яких є такі: вплив на економічну ситуацію численних носіїв економічної політики та неузгодженість їх дій; відсутність достовірної інформації про ситуацію та, як наслідок, відсутність гарантії впливу заходів, що проектуються, на економічну ситуацію; обмеження свободи дій при проведенні соціально-економічної політики; прийняття через невпевненість у віддалених наслідках конкретних державно-управлінських рішень, які орієнтовані тільки на певні суспільні групи.
Ці та деякі інші чинники спричиняють некоординоване застосування інструментів економічного впливу в різних сферах соціально-економічної політики. Взагалі непомірковане й надмірне державне регулювання може призвести до негативних наслідків.
Як правило, зростання частки державних витрат у валовому національному продукті супроводжується нагромадженням законів та інших нормативних актів, а також структур і механізмів, які обмежують свободу прийняття рішень суб’єктами підприємництва. Тобто стає можливою ситуація гальмування участі населення в реалізації економічної політики держави. Там, де державне втручання спроможне призвести до негативних результатів, наприклад завдати збитків, воно має бути обмеженим.
Соціальна ринкова економіка покликана привести у відповідність соціальні побажання з економічними можливостями. Першочергову роль у цьому відіграє підвищення економічної ефективності держави.
Визначення поняття “функція державного управління ”
В управлінні під функцією слід розуміти основні базові види діяльності, які повинні здійснюватися управлінцями. Функції управління – основа для формування структури системи, що управляє, і взаємодії її компонентів. Тому функції управління прийнято вважати однією із засадничих, фундаментальних категорій науки державного управління.
У державному управлінні функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, пов’язаний із місією – головною метою діяльності органу публічної влади. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої соціальної системи детермінована об’єктивними потребами зовнішнього середовища, можна стверджувати, що цілі діяльності суб’єкта управління детерміновані об’єктивними потребами відповідної соціальної системи управління, в тому числі життєво важливими потребами адекватного об’єкта управління. Забезпечення цих потреб є метою управлінської діяльності, тобто забезпечення оптимального існування й розвитку об’єкта та системи управління в цілому – досягнення максимально корисного ефекту за найменших зусиль і затрат. Саму ж фактичну діяльність суб’єкта управління щодо забезпечення життєво необхідних потреб об’єкта управління правомірно розглядати як об’єктивно необхідну єдність функцій управління. Потреби об’єкта управління, будучи різноманітними і багатогранними, зумовлюють цілі управлінської діяльності, що охоплюють окремі блоки завдань. Конкретизація цілей здійснюється через конкретні завдання – комплекс дій, що виходять із головної мети і підлягають здійсненню для її досягнення. Діяльність з отримання чітко визначеного кінцевого результату, що прямо відображає досягнення цілей та завдань, називається функцією державного управління.
У найбільш узагальненій формі функції управління є частинами управлінської діяльності, спрямованими на забезпечення потреб об’єктів управління, а тому мають відносну самостійність та однорідність. Відповідно, склад і спрямованість управлінської діяльності є ознаками, що найбільш чітко виражають сутність зазначеної наукової категорії. Функції державного управління: зумовлені цілями та завданнями управління; мають об’єктивний характер; є складовими змісту державно-управлінської діяльності; є відносно самостійними та однорідними; безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади; реалізуються в процесі державно-управлінських відносин (взаємодія суб’єкта та об’єкта); спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об’єкта управління.
Функції державного управління – це складові змісту управлінської діяльності, що характеризуються певною самостійністю, однорідністю, складністю та стабільністю владно- організуючого впливу суб’єкта управління, спрямованого на забезпечення життєво значущих потреб об’єкта управління.
Класифікація функцій державного управління
Своє бачення функцій з точки зору менеджменту мали Ф.Тєйлор, А.Файоль, Г.Черч, Л.Гулик, Л.Урвік, Л.Джільберт, П.М.Кер- женцев, А.К.Гастєв. Ф.Тейлор – відомий американський учений та інженер-практик, який публікацією книги “Наукова організація праці” поклав початок розвитку наукового менеджменту, пропонував поділяти функції управління на диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами тощо. Він також обґрунтував необхідність виокремлення планування в самостійну функцію управління.
Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати управлінські функції, був французький інженер та науковець А.Файоль. В основу запровадженої ним системи управління покладена адміністративна доктрина, що визначала сутність та призначення адміністративних функцій. Беручи за критерій класифікації процесуальний підхід, А.Файоль виділяє п’ять основних функцій управління, які він називав адмініструванням: передбачення, організація, розпорядження, координація і контроль. Запропонований А.Файолем класичний підхід сучасні дослідники управління вважають суттєвою підставою класифікації управлінських функцій.
Сучасні провідні американські вчені в галузі управління Г.Кунц і С.О’Доннел запропонували класифікацію з п’ яти функцій: планування, організація, робота з кадрами, керівництво і лідерство, контроль.
Виходячи з адміністративних принципів А.Файоля, американський дослідник Л.Гулик визначив основні елементи адміністративної діяльності керівника. Вважаючи сферу діяльності головного адміністратора значно ширшою і складнішою порівняно з доктриною А.Файоля, Л.Гулик доповнив її. Він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, що позначають ці види діяльності.
Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як: планування, організація, укомплектування штату, керівництво, координація, звітність, складання бюджету:
1) планування – функція управління, сутність якої полягає у визначенні цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення;
2) організація – форма виявлення цілеспрямованого впливу на колективи людей, що передбачає створення формальної структури підлеглості, формування об’єкта і суб’єкта управління, їх підрозділів і зв’язків між ними;
3) укомплектування штату (управління персоналом) полягає у залученні та підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці;
4) керівництво (директивність) полягає у прийнятті рішень та їх відповідному оформленні, а також у здійсненні керівних дій;
5) координація забезпечує необхідну узгодженість усіх дій підрозділів органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та зовнішнім середовищем;
6) звітність – інформування щодо стану справ, необхідність наявної інформації для успішної управлінської діяльності;
7) формування бюджету пов’язане з бюджетним процесом, включно з фінансовими планами та фінансовим контролем.
Такий перелік функцій став основою багатьох досліджень, хоча науковці внесли до нього чимало доповнень, уточнень і змін.
Визнання ролі людського чинника в організаціях у 30-ті рр. ХХ ст. призвело до відмови від суто адміністративних підходів. Доктрина “людських відносин”, засновниками якої вважають двох учених – М.Фоллєт та Е.Мєйо, базувалася на розумінні того, що навіть чітко відпрацьовані виробничі операції та висока заробітна плата не завжди ведуть до адекватного зростання продуктивності праці. Прибічники цієї теорії не без підстав наголошували, що соціально-психологічні чинники також відіграють суттєву роль у зазначених процесах.
Д.Мак Грегор, розвинувши цю теорію, створив управлінську концепцію на основі поєднання досягнень науки про людську поведінку – психології з процесом управління. Вона допомагала працівникам найбільш повно розкрити свої здібності та потенціал. У результаті виокремилася ще одна функція управління – мотивація. Мотивація застосовується для створення відповідних матеріальних і моральних стимулів для працівників з метою досягнення ними особистих цілей або цілей організації. Особливе місце в розробці проблеми мотивації належить американському дослідникові Ч.Барнарду – представникові “школи соціальних систем” в управлінні.
Французький дослідник Б.Гурне класифікував функції управління за ознакою завдань, які виконують органи державного управління, а саме: а) головні, що виконуються на пряме замовлення суспільства (оборона, національна безпека, поліція, правосуддя, наука, соціальна опіка тощо); б) допоміжні, що виникають із внутрішніх потреб управлінської системи (управління персоналом, господарська діяльність, бухгалтерський облік, контроль тощо); в) командні, що безпосередньо пов’язані із застосуванням влади (програмування, організація служб, контроль, зв’язки з громадськістю).
Найбільш об’єктивною і методологічно обґрунтованою класифікаційною ознакою є цільова спрямованість функцій державного управління та характер виконуваних завдань. Відповідно, управлінські завдання можна об’єднати у три великі групи:
а) до першої групи входять завдання, вирішення яких спрямоване на реалізацію загальнозначущих або публічних потреб відповідної соціально-політичної системи. Ці завдання породжують функції управління, які становлять основний зміст процесу державного управління. Вони відтворюють спрямованість зусиль адміністративного апарату на забезпечення життєво важливих потреб об’єктів управління;
б) до другої – ті, вирішення яких веде до утворення управлінської системи, її стабільності, надійності, розвитку. Вирішення цих завдань передбачає створення раціональних організаційних структур управління та можливостей їх удосконалення, оцінювання праці службовців та їх мотивації, контроль за діяльністю управлінської системи тощо. Для цієї групи завдань, що логічно називають загальними, характерні універсальні види (напрями) діяльності суб’єктів управління;
в) третю групу завдань, яку можна назвати допоміжною, становлять ті, що випливають із внутрішньої технології управлінської праці.
Відповідно до перелічених груп завдань функції державного управління класифікуються на такі види:
а) основні – функції, що породжуються основними завданнями державного управління; спрямовані на зміцнення конституційно встановлених суспільних відносин, державного устрою, визначають базові принципи функціонування державного механізму, забезпечують захист прав і свобод громадян та стабільність міжнародного становища держави. Основні функції державного управління – це ті, що покликані служити колективним (публічним) інтересам суспільства для вирішення завдань політико-адміністративного, економічного та соціокультурного характеру;
б) загальні функції випливають із загальних завдань управління і є типовими для всього управлінського процесу. Загальні функції покликані забезпечити ефективне функціонування апарату державного управління, характеризуються тим, що здійснюються на всіх рівнях системи управління, розрізняються за обсягом і межами своєї реалізації відповідно до місця в управлінській ієрархії. Ці функції є об’єктивно невід’ємними складовими будь-якого управлінського процесу, без них останній є нездійсненним, а їх зміст детермінований загальними закономірностями управління як соціально-політичного явища. Вони характеризують типові та відносно самостійні сутнісні прояви діяльності апарату державного управління;
в) допоміжні, або забезпечуючі функції виходять із допоміжних завдань управління. Вони не впливають безпосередньо на діяльність об’єкта управління, однак покликані забезпечувати реалізацію основних і загальних функцій державного управління, а також дієздатність самого органу виконавчої влади та його структурних підрозділів. Саме в цьому й полягає їх забезпечувальний та допоміжний характер. Прикметною рисою допоміжних функцій є спільність для всіх управлінських структур, без них діяльність останніх є неможливою.
Виходячи з того, що функції, які належать до основних, повинні реалізовувати загально- значущі або публічні цілі (завдання), серед них слід виокремити такі: політико-адміністративні, що забезпечують функціонування державного механізму та стабільність конституційно встановлених суспільних відносин; економічні, які уособлюють господарсько-організаційну діяльність держави; соціальні, що покликані реалізовувати державну соціальну політику; гуманітарні – спрямовані на забезпечення функціонування та розвитку духовно-інтелектуальної сфери (освіти, науки і культури).
До загальних функцій державного управління, що покликані забезпечувати універсальні види діяльності суб’єктів управління, можна віднести такі: стратегічне планування, функцію прийняття управлінських рішень, функцію організації діяльності, мотивацію, контроль.
До допоміжних (забезпечуючих) функцій державного управління, що випливають із внутрішньої технології управлінської праці, можна віднести: управління персоналом, бюджетну функцію, юридично-судову функцію, діловодство, зв’язки з громадськістю.