Державне управління. Том 1

8.1. Цільові аспекти та завдання державного управління

Визначення та класифікації цілей

Цілі становлять продукт діяльності політичної системи, певним чином являючи собою суб’єктивний відбиток об’єктивного.

Вибір цілей є найбільш важливим і складним завданням управлінської діяльності, особливо для суспільних систем, зокрема держави, що є складною, багатоконтурною, нелінійною системою зі зворотним зв’язком, а одночасно й відкритою динамічною ймовірнісною системою.

Перехід до справжньої демократії передбачає надання цілепокладанню в державному управлінні об’єктивно зумовленого, обґрунтованого та раціонального характеру і відповідну зміну його механізмів. Важливо побудувати дерево цілей державного управління, в якому були б цілі стратегічні, оперативні і тактичні, кінцеві й проміжні, загальні та локальні, віддалені і близькі, які б безпосередньо узгоджувалися, поєднувалися та становили певну логічну цілісність. Важливо також їх з’єднати із засобами, ресурсами, методами і формами їх реалізації. Завжди слід пам’ятати, що необхідною умовою обґрунтування раціональних цілей та відповідних ефективних дій є встановлення причинно-наслідкових зв’язків.

Існує кілька класифікацій цілей:

  • За часом їх досягнення - віддалені, близькі і безпосередні.
  • За рівнем узагальненості - загальні й часткові.
  • За співвідношенням із етапами процесу управління - проміжні та кінцеві.
  • За кількістю учасників у досягненні цілі - індивідуальні, колективні.
  • По відношенню до сутності діяльності на тому чи іншому етапі - цілі-завдання (плани, доручення); цілі-орієнтації, цільові системи.

Цілі-завдання визначаються більш широкою організаційною системою; цілі-орієнтації виникають у спільній діяльності; цільові системи спрямовані на функціонування об’єкта як цілого (забезпечення сталості, необхідної якості процесів тощо).

Цілі також класифікуються за рівнем важливості для функціонування об’єкта - на головні й другорядні; за рівнем узагальненості - стратегічні й практичні; за рівнем доступності - відкриті й приховані.

За джерелом виникнення й змістом, складною та логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру :

- суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

- соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

- економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

- духовні, пов’язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому - з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме:

- діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

- організаційними, які спрямовані на розв’язання організаційних проблем у суб’єктах і об’єктах державного управління - побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

- виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об’єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації;

- інформаційними, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

- роз’яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

У теорії менеджменту вважається, що для того, щоб цілі визначили своє призначення, вони повинні володіти низкою характеристик.

Вимоги до цілей управління

М.Мєскон, М.Альберт і Ф.Хедоурі виділяють такі вимоги до цілей.

  1. Цілі повинні бути конкретними і вимірними. Висловлюючи свої цілі в конкретних вимірних формах, керівництво створює чітку базу для подальших рішень і оцінювання перебігу роботи.
  2. Цілі повинні бути чітко орієнтовані в часі, тобто мати конкретний горизонт прогнозування. Потрібно точно визначати не тільки те, що організація хоче здійснити, але також, коли повинен бути досягнутий результат.
  3. Мета має бути досяжною, щоб служити підвищенню ефективності організації. Встановлення мети, що перевищує можливості організації або через недостатність ресурсів, або через зовнішні фактори, може призвести до катастрофічних наслідків. Якщо цілі не досяжні, прагнення працівників до успіху буде блоковано, і їх мотивація ослабне.
  4. Щоб бути ефективними, множинні цілі організації повинні бути взаємно підтримуючими - тобто дії і рішення, необх ідні для досягнення одних цілей, не повинні заважати досягненню інших цілей.

О.С.Вихянський і А.І.Наумов виділяють такі ключові вимоги, яким повинні задовольняти правильно сформулювані цілі.

По-перше, цілі мають бути досяжними. Вони не повинні бути надто легкими для досягнення. Але вони також не повинні бути нереалістичними, що виходять за гранично допустимі можливості виконавців. Недосяжна ціль призводить до демотивації працівників і втрати ними орієнтирів.

По-друге, цілі повинні бути гнучкими. Цілі потрібно встановлювати таким чином, щоб вони залишали можливість для їх коригування відповідно до тих змін, що можуть відбутися в середовищі.

По-третє, цілі мають бути вимірними. Це означає, що цілі повинні бути сформульовані таким чином, щоб їх можна було кількісно виміряти чи можна було якимось іншим способом встановити, чи досягнута ціль. Якщо цілі не вимірні, то вони породжують розбіжності, ускладнюють процес оцінювання результатів діяльності і викликають конфлікти.

По-четверте, цілі мають бути конкретними, володіти необхідною специфічністю, що допомагає однозначно визначити, в якому напрямі має здійснюватися функціонування організації. Цілі повинні чітко фіксувати, що необхідно отримати в результаті діяльності, в який термін слід її досягти і хто повинен досягати цієї цілі.

По-п’яте, цілі повинні бути сумісними. Сумісність припускає, що довгострокові цілі відповідають місії, а короткострокові - довгостроковим, також важливо завжди пам’ятати, що сумісності вимагають цілі зростання й цілі підтримки стабільності.

По-шосте, цілі повинні бути прийнятними для основних суб’єктів впливу, що визначають діяльність організації, і передусім для тих, кому доведеться їх досягати.

Цілі держави і державного управління виводяться з таких основоположних документів, як Конституція, закони, укази тощо.

Цілепокладання належить до одного з головних різновидів державно-управлінських рішень. Починається державне цілепокладання з вибору місії держави, а далі процес державного управління значною мірою полягає у структуризації цілей держави переважно у формі класичної ієрархічної структури дерева цілей. При цьому поширеними причинами неефективного функціонування державного цілепокладання є заниження або завищення реальної перспективи держави. У першому випадку це призводить до стримування її розвитку, а в другому - до недосягнення запланованого результату і втрати довіри до влади.

Водночас визначення чітких цілей державної політики та виявлення наявних обмежень є досить складним інтелектуально-організаційним процесом, який здійснюється в системі “цінності - цілі - завдання”, а кінцевий свій вияв знаходить у спеціальних документах - конституціях чи відповідних законах. Цілевизначення на державному рівні потребує проведення значних обсягів аналітичної, адміністративно-організаційної, інформаційної та іншої роботи.

Ключовим аспектом ефективності цілепокладання в державному управлінні є те, як державний апарат і особливо політичне керівництво розуміє потреби, інтереси і цілі життєдіяльності своїх громадян, їх ідеали і цінності, формування яких далеко не повністю скеровує держава.

Об’єктивно цілі державного управління ідуть і мають іти “знизу" - від потреб та інтересів людей, об’єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному й духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що його турбують, є справжнім та актуальним джерелом формування цілей державного управління.

Необхідне вивчення об’єктивних умов, які створюються навколо суспільства і всередині нього, реальне визначення можливостей і сили суб’єктивного фактора, конкретне знання потреб та інтересів окремих об’ єктів, на які спрямовуються керуючі впливи, достовірна оцінка потенціалу державного управління та здійснення інших дій, які здатні привести в сукупності й у підсумку до об’єктивної практичної цілеспрямованості державного управління. Цілепокладання в державному управлінні має рано чи пізно стати об’єктивним.

Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, від нього - до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології і методики, а далі й до планування - вибору належним чином дій та їх неухильного втілення в життя.

Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримання та поліпшення умов для вільної, гармонійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.

Дерево цілей

Широкого визнання в управлінні набули методи типу дерева цілей, де під терміном дерево цілей розуміємо ієрархічну систему споріднених цілей (вперше цей термін запропоновано С.Черчменом). За оцінкою Е.Янча, метод дерева цілей слід вважати проривом у своїй сфері та розглядати як основу для низки нормативних прогностичних методів. Цей метод зорієнтовано на структурування головних цілей у наступній послідовності: виділяються цілі, підцілі та заходи щодо їх реалізації (на нижчому рівні ієрархії); встановлюються критерії та відповідні вагові коефіцієнти для оцінювання елементів на кожному рівні дерева цілей; вводяться вагові коефіцієнти для кожного елемента дерева цілей щодо критеріїв на кожному рівні. При застосуванні даного методу велике значення надається використанню кількісного аналізу. Різним цілям і підцілям, якщо це можливо, задають числові значення (за розрахунками або експертними оцінками).

Фактично метод дерева цілей поєднує як кількісні, так і евристичні методи. Зокрема, цілі в такому дереві можуть бути відображені як кількісною, так і якісною інформацією. Він (метод), як правило, передбачає чітку ієрархію цілей, але не виключає й нечіткі ієрархії, в яких ціль нижчого рівня ієрархії може бути водночас підпорядкована двом або кільком цілям вищого рівня.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова дерева цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку.

Цілі державного управління, представлені у певному “дереві"", мають відповідати таким вимогам:

- бути об’єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об’єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

- бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів та інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

- бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;

- бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні та часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;

- бути забезпеченими у ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на реальному, а не на уявному потенціалі.

Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і в усьому, природні й людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Насамперед - це ресурси права, причому права в широкому розумінні.

Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законодавчо і втілюватися в життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

Винятково багатим за потенціалом ресурсом, як для формування, так і здійснення цілевизначення в державному управлінні, є демократія - певна система самоорганізації життя людей на основі їх прав і свобод. Цілі державного управління з мінімальними затратами і максимальними результатами можуть досягатись тоді, коли потенціал демократії включений у їх реалізацію, коли люди знають цілі державного управління і поділяють їх, беруть участь у їх реалізації, відчувають співвідношення результатів реалізації цілей зі своїми потребами та інтересами.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Про адекватність других першим часто забувають, у результаті чого цілі, за задумом благородні й потрібні, реалізують такими засобами, що зрештою вони втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси.

Завдання, що здійснюються органами державного управління, є вельми різноманітними. Кожна управлінська акція передбачає наявність певної мети та використання для її досягнення відповідних засобів. Сутність та призначення управлінської діяльності зумовлена системою соціально-економічних, соціально-політичних та інших чинників, що існують у державі. Сучасний світ зазнає постійних змін, багато з яких значною мірою впливають на всі сфери життєдіяльності суспільства, організацію системи управління ним, принципи і методи управлінської діяльності. Постійно виникають нові економічні, політичні та інші ситуації, що характеризуються неоднорідністю та викликають збільшення кількості горизонтальних і вертикальних зв’язків у побудові державно-управлінських відносин, наявністю різноманітних за своїми характеристиками суб’єктів та об’єктів управління, загрозою виникнення кризових явищ та конфліктів у взаємодії між ними.

Мета та завдання державного управління

Метою державного управління є створення високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії.

З огляду на вказане основними завданнями державного управління є:

- оптимізація державного управління;

- ефективність та результативність вибору державної політики;

- запровадження новітніх механізмів управління економічною та соціальною сферами;

- створення дієвої організації державного управління як на центральному, так і на місцевому рівнях;

- організація державної служби на пріоритетних засадах;

- належне кадрове забезпечення та створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінського персоналу;

- достатній рівень фінансування сфери державного управління;

- впровадження оновленої правової бази з питань державного управління;

- наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління;

запровадження ефективного механізму боротьби з корупційними проявами.