Гуманізація адміністративного права, наявність і функціонування адміністративної юстиції в країні є ознакою виведення взаємовідносин громадянин-держава на якісно інший рівень. Розробка законодавства і запровадження нових адміністративних процедур обумовлюються необхідністю ефективної реалізації принципів адміністративного права на практиці. Одним з них є принцип відповідальності держави за шкоду, завдану органами влади і службовцями цих органів. Перед Україною постала необхідність врегулювання у національному законодавстві механізмів здійснення відшкодування шкоди як за судовими рішеннями, так і у позасудовому порядку у випадку застосування альтернативних засобів врегулювання спорів. Однак, це питання потребує ретельного вивчення світової практики для врахування і використання різних підходів і вироблення оптимальних для нашої держави механізмів.
В еволюції принципу відшкодування шкоди, завданої діями органів влади, можна виділити три етапи. Початок першого етапу бере свій відлік у 1215 році, з моменту закріплення у главі 61 англійської Magna Carta (Великої Хартії) процедури, відповідно до якої на майно короля в разі порушення ним Хартії можна було накласти арешт з метою забезпечення відшкодування шкоди1. Починаючи з цього часу, англійські суди у своїх рішеннях могли посилатися на цю главу для відновлення справедливості. Magna Carta заклала основи стрижневого принципу політичного життя, а саме – відповідальність влади перед тими, стосовно кого вона здійснюється2.
Період розвитку адміністративного права та виникнення адміністративної юстиції у Західній Європі припадає на XVIII – першу половину XX століття. Характерним для цього часу було те, що прецедентне право у вирішенні питань щодо відшкодування шкоди не завжди відповідало окремим спеціальним нормативним актам. Хоча загалом право особи на відшкодування шкоди, завданої органами влади чи їхніми службовцями, і визнавалося, проте, це право було обмежене окремими сферами державної діяльності, відсутністю процесуальних механізмів і невизначеністю розмежування відповідальності держави, її органів, з одного боку, та службовців, з іншого боку.
У країнах Західної Європи відносини між державою і особою зазнали значних змін із закінченням епохи феодалізму. Наприклад, у 1790 році у Франції було прийнято Закон про відшкодування шкоди, спричиненої публічними роботами. Суди цивільної юрисдикції поширили принцип відшкодування шкоди і на інші види діяльності, застосовуючи аналогію права. Водночас, суди адміністративної юрисдикції приймали рішення на користь держави з метою захисту державної казни. Тобто, існував конфлікт між цивільним і адміністративним судочинством. Наприкінці ХІХ століття Державна Рада Французької Республіки як вищий орган адміністративної юрисдикції створила Трибунал з розв’язання конфліктів (суд, що розглядає спори про підсудність справ). Протягом ХІХ-ХХ століття судова практика сформувала особливості застосування адміністративними судами норм цивільного права щодо відшкодування шкоди у спорах проти держави. Крім того, було встановлено принципи майнової відповідальності службовців.
Захист приватної власності від втручань з боку державної влади був передбачений суддівським правом Прусії, а саме §§ 74, 75 Вступу до загального права Прусії від 1794 року. Ці положення стосувалися позбавлення власності заради загального блага, протиправних владних втручань у власність, а також втручання держави, яке призводить до часткового позбавлення власності (коли наслідком правомірної управлінської діяльності є побічні негативні наслідки, що дають право на відшкодування шкоди).
Протягом першої половини ХХ століття притягнення держави до відповідальності за шкоду, завдану її органами чи службовцями, поступово починає знаходити своє втілення як в судовій практиці, так і в положеннях національного законодавства багатьох країн на рівні статей кодифікованих актів цивільного і/або адміністративного права. Однак, у цивільному процесі особі було складно змагатися з державою, зважаючи на фактичну нерівність сторін.
Другий етап еволюції принципу відшкодування шкоди (середина ХХ – кінець ХХ століття) можна пов’язати з закінченням Другої світової війни. Цей період характеризувався розвитком механізмів захисту прав особи у взаємовідносинах із органами державної влади. У національному законодавстві багатьох країн з’являються нормативні акти, які визначають правила і регулюють процедуру відшкодування шкоди. Відповідні норми щодо розгляду таких спорів у порядку цивільного чи адміністративного судочинства знаходять своє втілення у вигляді спеціальних законів чи окремих статей кодексів. Водночас у деяких країнах адміністративні органи наділяються правом приймати рішення щодо відшкодування шкоди в порядку адміністративної процедури розгляду скарги (позасудовий порядок врегулювання спорів).
У 1947 році у Великобританії прийнято Закон «Про участь держави в судових процесах». Законом визначено, у яких випадках держава виступає як сторона судового спору, визначаються підстави і процедури відшкодування шкоди, завданої органами державної влади або діями їх чиновників. Законом регулюються правила предметної та інстанційної підсудності деяких категорій справ, у яких однією зі сторін виступає держава. Такі спори розглядаються в порядку цивільного судочинства Верховним судом або судами графств Великобританії.
З метою врегулювання процедури розгляду спорів, в яких однією зі сторін є держава, у 1948 році у Сполучених Штатах Америки було прийнято Закон «Про позови до федеральних органів влади». Відповідно до цього Закону необхідною юридичною передумовою подання позову до суду є оскарження рішення, дії або бездіяльності федерального органу чи його службовця у порядку адміністративної процедури. Така скарга подається у стандартній формі. У скарзі повинен бути зазначений розмір збитків, яких зазнала особа, а також подано всю інформацію, необхідну для з’ясування обставин справи. Федеральний орган повинен розглянути скаргу протягом шести місяців. Якщо протягом цього строку заявник не отримав відповіді, він має право звернутися до суду (ця вимога щодо обов’язкового адміністративного оскарження і обмеження строків стосується лише позовів до держави і не стосується скарг щодо дій службовців, вчинених при виконанні ними службових обов’язків). Керівник федерального органу або особа, якій він делегував свої повноваження, має право прийняти рішення про відшкодування шкоди у розмірі не більше ніж 25 тис. дол. США. Відшкодування шкоди, що перевищує цю суму, може бути здійснене після погодження з Генеральним Аторнеєм США (яким є Міністр юстиції). Залежно від розміру суми, відшкодування може бути здійснене з бюджету органу за рахунок відповідних асигнувань, якщо ця сума не перевищує 2,5 тис. дол. США, або у порядку виплати відшкодування за судовими рішеннями, якщо ця сума більша. Щороку керівник федерального органу звітує перед Конгресом США про всі випадки відшкодування шкоди. Згода заявника на відшкодування шкоди в порядку адміністративної процедури означає остаточну і безумовну відмову від усіх претензій до держави і до службовця, дія чи бездіяльність яких спричинили завдання шкоди.
Відповідно до Закону Угорщини «Про загальні правила державних адміністративних процедур», прийнятого у 1957 році, особа повинна звернутися до адміністративного органу з вимогою щодо відшкодування шкоди. Рішення органу можна оскаржити в апеляційному порядку до вищестоящого адміністративного органу. І лише у разі незгоди особи з апеляційним рішенням таке рішення може бути оскаржене в судовому порядку протягом 30 днів. Рішення апеляційного суду є остаточним. Тобто, угорським законодавством запроваджено обов’язкову процедуру досудового адміністративного оскарження.
Беручи до уваги теоретичні підходи та законодавчу практику низки країн, можна припустити, що кінець ХХ століття є початком третього етапу еволюції принципу відшкодування шкоди. Цей етап характеризується розширенням меж відшкодування шкоди. Відшкодуванню, відповідно до змін у законодавстві багатьох країн, тепер підлягає не лише шкода, завдана органами виконавчої влади чи їх службовцями, а й шкода, завдана особі незаконними діями органів досудового слідства, прокуратури і суду. Беручи до уваги судову практику міжнародних судових інституцій можемо говорити про запровадження принципу відповідальності держави за невиконання законодавчими органами обов’язку щодо імплементації в національне законодавство норм, передбачених міжнародним законодавством. Крім того, на рівні національного законодавства багатьох країн особа наділяється процедурними правами на доступ до інформації в процесі прийняття рішення, яким їй може бути завдана шкода, вдосконалюється законодавство щодо застосування альтернативних засобів врегулювання спорів, однією з сторін в яких є орган публічної адміністрації.
Позасудовий порядок відшкодування шкоди широко застосовується у Німеччині з метою врегулювання спорів. Постраждала особа має право звернутися до керівника органу влади або установи, що діє в межах делегованих повноважень, із заявою про відшкодування шкоди, подаючи при цьому документи, що підтверджують факт заподіяння шкоди, її розмір і причинний зв’язок між дією органу влади і завданою шкодою. Якщо є підстави вважати, що економічно недоцільно залучати адвокатів і розпочинати судову процедуру розгляду справи, оскільки це суттєво збільшить витрати, то орган влади зацікавлений у вирішенні справи у позасудовому порядку. Рішення про відшкодування шкоди підконтрольне органу влади вищого рівня, а також є предметом контролю з боку Рахункової палати. У бюджетах органів влади передбачається окрема стаття витрат на відшкодування шкоди, розрахунок величини якої базується на обсягах таких виплат у попередніх роках. Якщо сторони не дійшли згоди в позасудовому порядку, особа має право подати позов до суду (залежно від предмету спору ця справа може розглядатися в порядку цивільного або адміністративного судочинства). Слід зазначити, що у Німеччині широко використовується страхування відповідальності органів влади і посадових осіб цих органів на випадок завдання шкоди при здійсненні владних повноважень. З цією метою створений пул (об’єднання) страхових організацій, що страхують відповідальність органів влади і їх службовців. Ці страхові організації є неприбутковими і діють на основі системи солідарної відповідальності. Тобто, у більшості випадків витрати покриває страхова організація.
У 1981 році Бундестаг прийняв Закон про відповідальність держави за шкоду, заподіяну її посадовими особами під час виконання службових обов’язків. Проте, у зв’язку з тим, що була порушена процедура прийняття цього Закону, Федеральний Конституційний Суд Німеччини визнав цей Закон таким, що не відповідає Основному Закону (Конституції), хоч зауважень по суті не висловив. До теперішнього часу спеціальний нормативний акт, який би регулював питання відповідальності держави, у Німеччині так і не був прийнятий. Справи про відповідальність держави вирішуються судами адміністративної або загальної юрисдикції на основі окремих положень загальних актів національного законодавства, міжнародних документів та судової практики. Відповідно до Основного Закону Німеччини, якщо особа порушить свої посадові обов’язки щодо третіх осіб, то відповідальність несе держава або орган, на службі якого перебуває ця особа. За наявності умислу або грубої необережності до цієї особи може бути пред’явлено регресний позов.
Відповідно до процедурних правил Французької Республіки необхідною передумовою для подання до адміністративного суду більшості категорій позовів про відшкодування шкоди є попереднє звернення до адміністративного органу зі скаргою9. Якщо заявник незадоволений рішенням адміністративного органу, він звертається до суду в порядку адміністративного судочинства. У питанні відшкодування шкоди, завданої державою чи службовцем
адміністративного органу, судова практика йде шляхом розмежування відповідальності службовця, який відповідає у випадку наявності особистої вини (faute personnelle) відповідно до цивільного і кримінального законодавства, та відповідальності держави (її органу), яка відповідає за спричинену шкоду відповідно до адміністративного законодавства у випадку службової вини (faute de service). Існує низка прецедентних рішень Державної Ради Французької Республіки щодо відшкодування шкоди, завданої державою. Судова практика диверсифікує режими відповідальності з метою забезпечення справедливого розподілу витрат з урахуванням дій постраждалої сторони. Загальний принцип визначення обсягу відшкодування полягає в тому, що постраждала особа не повинна ні втратити, ні збагатитися10. Відшкодуванню підлягає як матеріальна, так і моральна шкода11. Обов’язок доказування лежить на постраждалому, який повинен підтвердити факт завдання шкоди, вказати на провину адміністративного органу і довести причинний зв´язок між ними. При вирішенні питання про сплату судових витрат суд враховує принцип справедливості та економічне становище сторони, що програла.
У Франції, як і в Німеччині, широко використовується страхування відповідальності органів влади та установ, які здійснюють функції на основі делегованих повноважень (сюди відносять, зокрема, і комунальні лікарні). Вибір страхової організації відбувається шляхом проведення тендеру. Тобто, якщо відповідальність установи/органу була застрахована, витрати на відшкодування шкоди покриваються страховою компанією. З іншого боку, якщо постраждала особа була застрахована в системі соціального страхування, виплату постраждалій особі здійснює каса соціального страхування. У подальшому ця страхова каса має право вимагати відшкодування збитків, понесених у зв´язку з виплатою такого відшкодування, у винуватця страхового випадку.
Як бачимо, дилема між забезпеченням найповнішого захисту інтересів постраждалих осіб і захисту державної казни (державного і місцевого бюджетів, а також бюджетів установ, які діють на основі делегованих повноважень) у Німеччині і Франції вирішується шляхом застосування механізмів страхування. Таке вирішення питання можливе в тих країнах, де ринок фінансових послуг має столітні традиції, а корупція не є визначальною перепоною для запровадження нових механізмів відшкодування шкоди.
При визначенні меж відшкодування шкоди ще до недавнього часу вважалося, що шкода, завдана законодавчою гілкою влади шляхом прийняття/неприйняття законів, не відшкодовується з огляду на невизначене коло постраждалих осіб і надзвичайно велике навантаження на державний бюджет. Проте, останнім часом ця позиція поступово зазнає змін: існують приклади, коли суди, беручи до уваги принцип міжнародної відповідальності держави за шкоду, якої було завдано внаслідок невідповідності внутрішнього права міжнародним зобов’язанням, поступово виробляють нову практику. Тобто, якщо законодавчий орган невчасно прийняв нормативний акт, і у зв’язку з цим фізична чи юридична особа зазнала збитків, така бездіяльність законодавчого органу може бути оскаржена до суду, а завдана шкода – відшкодована. Такі положення закладені у законодавстві деяких земель Німеччини, у Франції, Польщі.
У багатьох країнах Центральної та Південно-Східної Європи протягом останнього десятиліття розроблено і прийнято спеціальні нормативні акти щодо відшкодування шкоди, завданої органами публічної адміністрації. Ці нормативні акти регулюють позасудовий порядок прийняття рішення щодо відшкодування шкоди з можливістю подальшого судового оскарження, якщо особа не згідна з рішенням адміністративного органу.
Одним з перших прикладів прийняття спеціального закону, який регулює коло зазначених питань, є Закон Албанії про позадоговірну відповідальність органів влади13. Відповідно до цього Закону позадоговірна відповідальність державних органів поширюється на матеріальні і нематеріальні збитки, які завдані фізичним чи юридичним особам незалежно від того, є вони резидентами чи ні. Адміністративна процедура може бути ініційована як постраждалою особою, так і адміністративним органом. Тягар доказування лежить на сторонах, причому, якщо скаржник не може долучити докази до матеріалів скарги, він може вимагати витребування відповідних документів, необхідних для обґрунтування своєї позиції. Оцінку розмірів відшкодування шкоди здійснює адміністративний орган самостійно або шляхом залучення експерта. У разі незгоди скаржника з рішенням адміністративного органу, таке рішення може бути оскаржене до вищестоящого органу. Жодного обмеження щодо розміру відшкодування шкоди законодавством не передбачено. У кінці бюджетного року орган влади подає до Міністерства фінансів бюджетний запит щодо виділення коштів на відшкодування шкоди. Відповідальність покладається на державу з можливістю пред’явлення регресного позову до службовця, з вини якого така шкода була завдана.
Закон Естонії «Про відповідальність держави» визначає підстави і процедуру захисту та поновлення прав, порушених внаслідок реалізації органами влади та іншими установами публічних функцій і повноважень, а також відшкодування шкоди, спричиненої такими діями. Відповідно до цього Закону шкода може бути відшкодована як в позасудовому порядку, так і за рішенням адміністративного суду. Орган влади, чиї дії завдали шкоду, зобов’язаний виплатити компенсацію потерпілій особі. Особа має право вимагати відшкодування збитків і упущеної вигоди, а фізична особа має право на компенсацію не лише матеріальної, а й моральної шкоди. Окремим розділом згаданого Закону та змінами до Закону про публічну службу передбачено підстави та процедуру звернення з позовом у порядку регресу до посадової особи, з вини якої держава виплатила компенсацію.
Ще один приклад прийняття спеціального закону, що регулює підстави і процедуру відшкодування шкоди, завданої органами публічної адміністрації (органом державної влади, місцевого самоврядування чи установою, яка діє на підставі делегованих повноважень), – закон, прийнятий у Латвії в 2005 році. Відповідно до цього Закону відшкодуванню підлягає як матеріальна, так і моральна шкода, завдана в результаті протиправного адміністративного акта або протиправних фактичних дій органів публічної адміністрації. Згідно з цим Законом особа подає заяву про відшкодування шкоди до того органу публічної адміністрації, який цю шкоду завдав. Тобто, попереднє адміністративне оскарження є обов’язковим. Залежно від того, ким заподіяно шкоду, Закон визначає, з якого бюджету має здійснюватися таке відшкодування. Рішення органу публічної адміністрації не підлягає оскарженню в адміністративному порядку, але воно може бути оскаржене в суді в порядку адміністративного судочинства. Закон передбачає, що Міністерство фінансів перевіряє обґрунтування доцільності рішення органу щодо відшкодування шкоди, а також готує і подає до Уряду звіт про обсяги відшкодування шкоди з державного бюджету. Крім того, передбачено підстави для подання регресного позову проти службової особи і процедуру стягнення з неї коштів.
У законодавчому полі Польщі відсутній спеціальний закон, який би регулював питання відшкодування шкоди, завданої органами влади. Проте, останнє десятиліття характеризується активними науковими дослідженнями цього питання. Ще донедавна нормами Цивільного кодексу і Кодексу адміністративного провадження, а також Закону «Про податкову ординацію» було передбачено відшкодування лише реальної шкоди, завданої незаконним актом органу публічної адміністрації. Умовою відшкодування шкоди з Державної скарбниці було доведення вини службовця. Але з моменту набуття чинності новою Конституцією Республіки Польща у 1997 році компенсації підлягає як реальна шкода, так і втрачена вигода (відповідно до Рішення Конституційного Суду Республіки Польща від 23 вересня 2003 року). Рішення про відшкодування ухвалюється органом публічної адміністрації, який визнав недійсним рішення, що спричинило шкоду. Якщо постраждала особа не згідна з відшкодуванням, визначеним органом публічної адміністрації, вона може подати позов до суду загальної юрисдикції. Крім того, Цивільний кодекс містить низку положень щодо відшкодування шкоди, завданої ухваленням/неухваленням нормативного акту або рішення. Регресний позов до особи, винної у виникненні обставин, що потягнули за собою завдання шкоди, подається до суду загальної юрисдикції.
Удосконалення механізмів відшкодування шкоди з метою їх спрощення для особи не обмежується лише Європейським континентом. Так, з метою мінімізації витрат бюджету і більш ефективного застосування позасудових методів врегулювання спорів у 1990 році в Сполучених Штатах Америки було прийнято Закон «Про врегулювання адміністративних спорів»18, відповідно до якого застосування альтернативних засобів врегулювання спорів ґрунтувалося на взаємній згоді учасників. Тобто, в законодавстві не було закріплено обов’язку застосовувати цю процедуру. Нова редакція Закону, прийнята у 1996 році, встановлює процедурні правила застосування альтернативних засобів розв’язання конфліктів: переговори, медіація, арбітраж та інші. У преамбулі Закону зазначено, що «альтернативні засоби врегулювання спорів використовуються в приватному секторі протягом багатьох років і, за відповідних обставин, сприяють прийняттю рішень, які є швидшими і дешевшими <…> . Можливість застосування широкого спектру засобів врегулювання спорів і розуміння методів найбільш ефективного використання таких процедур підвищить якість діяльності Уряду і служитиме на благо суспільству». Відповідно до Закону кожен орган виконавчої влади повинен ухвалити нормативний акт, який регулює процедурні правила застосування альтернативних засобів врегулювання спорів, визначити відповідальних осіб, започаткувати регулярні навчання для працівників, а також забезпечити перегляд всіх угод, укладених органом, з метою заохочення сторін до використання альтернативних засобів врегулювання спорів.
Посилення вимог до держави у сфері відшкодування шкоди можна відстежити і на прикладі документів Ради Європи, що мають рекомендаційний характер для держав-членів. Резолюція (77) 31 Комітету Міністрів про захист особи стосовно актів адміністративних органів владивизначає принципи, якими в своєму праві та адміністративній практиці повинні керуватися держави-члени. Ці принципи стосуються захисту фізичних і юридичних осіб в адміністративних процедурах щодо тих чи інших індивідуальних заходів або рішень (адміністративних актів). Принцип «зазначення засобів правового захисту» передбачає, що якщо адміністративний акт, виданий в письмовій формі, негативно впливає на права, свободи чи інтереси відповідної особи, у ньому мають бути зазначені звичайні засоби правового захисту. Зокрема, має бути зазначено компетентний орган та строки, в межах яких це питання повинно вирішуватися.
Застосування альтернативних засобів врегулювання спорів передбачено Рекомендацією № R (81) 7 Комітету Міністрів щодо способів полегшення доступу до правосуддя, де зазначено, що необхідно вживати заходів для полегшення або сприяння примиренню сторін та дружньому врегулюванню спорів ще до того, як ініціюється судове провадження, або вже під час судового провадження. Водночас, необхідно уникати формальних процедур примирення, які затягують процес вирішення спору.
Визначальним документом Ради Європи у сфері відшкодування шкоди є Рекомендація R (84) 15 Комітету Міністрів стосовно публічно-правової відповідальності за спричинену шкоду. Відповідно до положень цієї Рекомендації передбачено, що особі має бути гарантоване відшкодування шкоди у випадку неправомірного її заподіяння державою, органом влади чи службовцем. Урядам держав-членів рекомендовано розглянути доцільність створення у своїй національній правовій системі відповідного механізму, який би не допускав невиконання органами влади своїх обов’язків з відшкодування шкоди через нестачу коштів. У Рекомендації зазначено, що хоч основна перевага адміністративної процедури примирення полягає в тому, що вона сприяє дружньому вирішенню спору, але при цьому вона також має і недоліки, а саме: процес вирішення спору може виявитися затягнутим або таким, при якому особа потрапляє в умови, за яких їй невигідно або складно реалізовувати свої права.
Рекомендація R (84) 15 визначає основні принципи, якими повинні керуватися держави-члени при формуванні нормативної бази і розробці процедур відшкодування шкоди, завданої органами влади. Відповідно до цих принципів держава повинна: (1) забезпечити гарантії відшкодування шкоди у випадках недотримання органом влади норм та стандартів діяльності, а також, коли особа зазнала шкоди внаслідок акта, який відповідає загальним інтересам; (2) не обмежувати права на судове оскарження вимогою попереднього оскарження в адміністративному порядку дій службовця; (3) сприяти тому, щоб адміністративна процедура примирення не перешкоджала доступу до судового розгляду; (4) забезпечити швидке виконання рішень щодо надання відшкодування відповідними бюджетними або іншими засобами; (5) передбачити, що строки звернення щодо відшкодування шкоди не повинні перешкоджати ефективному здійсненню цього права; (6) забезпечити рівні гарантії при вирішенні питань щодо публічно-правової відповідальності держави незалежно від громадянства потерпілої особи. Відшкодування шкоди повинно здійснюватися в повному обсязі, якщо шкода спричинена неправомірним актом органу влади, і на засадах справедливого зменшення розміру відшкодування у випадку, якщо потерпіла особа зазнала шкоди частково через свою власну вину або внаслідок невикористання засобів правового захисту.
Рекомендация R (2001) 9 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особамипередбачає, що використання альтернативних засобів має бути або загальнодозволеною практикою, або практикою, дозволеною в певних категоріях справ, в яких такий спосіб вирішення спору є прийнятним. Зокрема, йдеться про спори щодо індивідуальних адміністративних актів, контрактів, цивільно-правової відповідальності та інших претензій грошового характеру. Рекомендацією передбачено, що деякі альтернативні засоби, такі як процедура внутрішнього контролю, примирення, врегулювання спору шляхом посередництва та переговори, можуть застосовуватися ще до того, як порушується судове провадження. Використання таких засобів може бути обов’язковою умовою для порушення судового провадження.
Незважаючи на те, що всі держави Європейського Союзу є членами Ради Європи, сам Європейський Союз таким членом не є. Тому виникає необхідність докладніше зупинитися на законодавстві Європейського Союзу і на питанні відповідальності держав-членів за його порушення. Європейський Суд Справедливості у своїх рішеннях часто застосовує принцип відповідальності держави-члена у випадку заподіяння шкоди, спричиненої порушенням законодавства Європейського Союзу. Як приклад можна назвати Рішення Європейського Суду Справедливості у справі «Франковіч і Боніфачі проти Італії» від 19 листопада 1991 року25, у якому визначено, що держава-член повинна відшкодувати збитки, завдані приватним особам у зв’язку із недотриманням вимог однієї з її Директив.
У багатьох країнах тривають дискусії щодо процедур судового розгляду позовів щодо порушення державою зобов’язань Європейського Союзу. Важливим питанням у цих дискусіях є те, на кого має покладатися обов’язок доказування. Адже, якщо тягар доказування лежить на позивачеві, то для фізичної особи це може стати тією причиною, з якої особа втратить бажання захищати свої інтереси
послуги залучених фахівців коштують недешево). Науковці і політики вважають, що у випадку позову щодо невідповідності національного законодавства законодавству Європейського Союзу процедурні витрати не повинні бути набагато більші, ніж у випадку позову, що ґрунтується на нормах національного законодавства. Таким чином, потрібно забезпечувати дотримання загальних принципів адміністративного права, таких як «заборона дискримінації» і «ефективність». В контексті відшкодування шкоди ці два принципи були сформульовані у рішенні Європейського Суду Справедливості у 1976 році. Дотримання принципу «заборони дискримінації» («еквівалентності») означає, що засоби для захисту прав, передбачених національним законодавством, повинні бути доступними в тому числі і для захисту прав, передбачених правом Європейського Союзу. Принцип «ефективності» (що походить від принципу «практичної можливості») означає, що застосування національних правил і процедур не повинно перешкоджати реалізації права на відшкодування шкоди, зумовленої недотриманням права Європейського Союзу. Якщо існує конфлікт між цими двома принципами, то визначальним вважається принцип «ефективності».
Законодавство Європейського Союзу не є частиною національного законодавства України, хоч ми і взяли на себе зобов’язання щодо гармонізації національного законодавства з законодавством Європейського Союзу відповідно до Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) та їх державами-членами від 16 червня 1994 року. Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до Європейського Союзу, що, в свою чергу, є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики. В перспективі, якщо Україна стане членом Європейського Союзу, нормативні акти Європейського Союзу будуть частиною національного законодавства України, а їх недотримання тягнутиме за собою відповідальність держави.
З урахуванням того, що Україна є членом Ради Європи, рекомендації Ради Європи повинні братися до уваги при розробці національного законодавства. У своєму праві й практиці Україна повинна керуватися принципами, викладеними в рекомендаціях, створювати у своєму внутрішньому порядку відповідні внутрішні механізми, які б не допускали невиконання органами державної влади своїх обов’язків. Останнім часом Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях застосовує рекомендації Ради Європи для тлумачення відповідних положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Обов’язок держави відшкодувати шкоду, заподіяну суб’єктами владних повноважень, передбачено законодавством України, а саме ст. 56 Конституції України, ст. 21 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 1173-1176 Цивільного кодексу України, Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», документами Ради Європи, а також рішеннями Європейського суду з прав людини, відповідно до яких на державу покладається обов’язок відшкодувати шкоду, завдану органами влади або службовцями цих органів.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що «кожен, чиї права і свободи, викладені у Конвенції, порушуються, має право на ефективний засіб правового захисту у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, що діяли як офіційні особи». Європейський суд з прав людини розглядає справи щодо яких вичерпано національні засоби правового захисту. Це означає, що особа може звернутися до Суду після вчинення всіх необхідних процедур і проходження справи у всіх судових інстанціях. Однак, в Україні подеколи виникає ситуація, коли не виконуються навіть судові рішення про відшкодування шкоди з причини відсутності коштів у державному бюджеті, або у зв’язку із неврегульованістю механізмів виплати такого відшкодування.
Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що відсутність у державному бюджеті України коштів, передбачених на виконання судових рішень про відшкодування шкоди, звільняє заявника від необхідності пошуку національних засобів захисту. На думку Європейського суду з прав людини, повинні бути використані лише ті засоби захисту, які є ефективними. Державні органи не можуть довільно посилатись на відсутність коштів, як на причину невиконання зобов’язань, визначених судовим рішенням. Проте, затримка у виконанні рішень може бути виправдана за виняткових обставин. Водночас, ця затримка не може бути такою, що зводить нанівець право, яке захищається пунктом 1 статті 6 Конвенції.
Стаття 41 Конвенції передбачає право на справедливу сатисфакцію, якщо Суд визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і якщо національне право передбачає лише часткову компенсацію. Тобто, навіть якщо законодавством України не передбачено повного відшкодування шкоди, завданої органами влади, Європейський суд з прав людини, керуючись статтями 13 та 41, приймає рішення про відшкодування шкоди в повному обсязі. З державного бюджету України повинна бути сплачена сума не лише матеріальної та моральної шкоди, а й відшкодовано судові витрати, які понесли позивачі під час ведення справ в Європейському суді з прав людини. У випадку несплати чи несвоєчасної сплати державою належної суми на неї нараховується пеня, яка дорівнює граничній позичковій ставці Європейського Центрального Банку плюс три відсотки. У бюджет України починаючи з 2006 року закладаються кошти у розмірі 20 млн. грн. на здійснення платежів на виконання рішень закордонних юрисдикційних органів, прийнятих за наслідками розгляду справ проти України.
Законодавством України передбачено відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури та суду. Однак, потрібно зазначити, що касове виконання за цією статтею витрат Державного бюджету суттєво знижується протягом останніх років.
Падіння рівня виплат за цією статтею Державного бюджету зовсім не означає, що в Україні зменшується кількість випадків завдання шкоди громадянам незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури, суду. Причиною цього є досить складна процедура отримання коштів, яка ставить громадян в такі умови, коли вони втрачають бажання звертатися за компенсацією. Крім того, зазначена стаття бюджету надає право на відшкодування шкоди лише фізичним особам, а для відшкодування шкоди юридичним особам, навіть за судовими рішеннями, не існує ні коштів у державному бюджеті, ні необхідної процедури. Національне законодавство України характеризується недосконалістю, а часто і відсутністю нормативних актів, які б регулювали процедуру такого відшкодування. Як результат – звернення до Європейського суду з прав людини, щодо яких Суд приймає рішення про відшкодування шкоди, а також нарахування пені у випадку затримки із виплатою відшкодування.
Водночас у державах, де діє принцип верховенства права і відповідальність держави перед особами приватного права є загальноприйнятою нормою, з метою мінімізації витрат державного бюджету створюються необхідні механізми для врегулювання спору в позасудовому порядку; органи влади наділені дискреційними повноваженнями для прийняття рішень щодо величини відшкодування; службовці захищені у випадку незначної помилки з їхнього боку, яка призвела до заподіяння шкоди. У деяких державах ефективно застосовується страхування відповідальності органів публічної адміністрації та їх службовців.
Оскільки принцип відповідальності держави нерозривно пов’язаний із принципом верховенства права, то дотримання цього принципу є важливою передумовою розвитку України як держави, що поважає і захищає права і основоположні свободи людини. Шкода, завдана діяльністю органів публічної адміністрації, повинна відшкодовуватися державою у найкоротші строки. Тому створення необхідних передумов для врегулювання спорів в позасудовому порядку є вкрай необхідним. Органам публічної адміністрації потрібно надати можливості для справедливого і ефективного застосування альтернативних засобів врегулювання спорів, передбачивши прозорий механізм контролю і регрес до винних осіб. Водночас, службовців слід захистити від відповідальності у випадку незначної помилки з їхнього боку.
Досліджуючи практику інших країн, ми можемо запозичити позитивний досвід і намітити перспективи імплементації норм щодо відшкодування шкоди, завданої органами публічної адміністрації та їх службовцями, у національній правовій практиці, а також виробити оптимальні механізми виплати такого відшкодування.