Міграційне право України

5. Міграційне законодавство Європейського Союзу. Діяльність Ради Європи

Європа має багатий досвід роботи в міграційній сфері. 14 червня 1985 року первинно було підписано Шенгенську угоду. Угоду так названо на честь невеликого селища, де все і відбувалося. Це люксембурзька провінція, що межує з Німеччиною неподалік від річки Мозель. Тоді список країн Шенгенської угоди налічував лише 5 держав.

Першими творцями об’єднання стали Франція, Німеччина та ще три країни, що утворюють Бенілюкс: Бельгія, Нідерланди й Люксембург. Суть цієї угоди полягала у видаленні внутрішніх кордонів між країнами. Це завдання мало на меті створення єдиного простору в різних сферах життя країн. Ті ж самі п’ять країн підписали 19 червня 1990 року Шенгенську конвенцію, в якій викладено заходи та гарантії щодо запровадження свободи пересування. Шенгенська конвенція доповнює відповідні внутрішні заходи й підлягає ратифікації в національних парламентах. Договір і Конвенція разом із деклараціями та рішеннями, ухваленими Шенгенською виконавчою радою, утворюють сукупність документів, відомих під назвою «Шенгенський доробок». Протокол до Амстердамського договору регулює внесення Шенгенського доробку в договори ЄС.

Станом на 2015 рік Шенгенська угода діє в 26 країнах: Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Німеччині, Ісландії, Італії, Греції, Ліхтенштейні, Люксембурзі, Нідерландах, Норвегії, Португалії, Іспанії, Швеції, Естонії, Латвії, Литві, Польщі, Словаччині, Словенії, Угорщині, Чехії та Швейцарії.

Вищевказаними державами були утворені спільні контрольні пости на суміжних національних контрольних пунктах та в інших прикордонних пунктах з урахуванням місцевих умов. Були впровадженні необхідні заходи для полегшення пересування через кордон громадян, які живуть біля кордону. Країни докладають зусиль для зближення візової політики, а також подолання розбіжностей у законодавстві країн щодо боротьби з незаконною торгівлею наркотиками. Взаємно узгоджується режим ліцензування комерційного автотранспорту під час перетинання кордону з метою спрощення й полегшення, а згодом і заміни ліцензій на поїздку на визначений термін. Держави скорочують стоянки залізничного транспорту, пов’язані з виконанням формальностей на кордоні.

Щодо пересування людей докладено зусиль для скасування контролю на спільних кордонах. Здійснюються заходи співробітництва поліції у сфері запобігання правопорушенням, проведення розслідування та пошуку спільних шляхів ефективної боротьби зі злочинністю.

Країни Шенгенської угоди здійснили значну нормотворчу роботу, пов’язану з біженцями та нелегальними мігрантами як спільно, так і в окремих державах. Ухвалено, зокрема, Європейську конвенцію про безпеку та співробітництво, яка встановлює уніфіковані норми щодо основних прав людини та рівня її життя. Біженцям з країн, де не дотримуються норми Конвенції, рекомендовано відмовляти в наданні політичного притулку.

Свобода пересування людей, відповідно до документів ОБСЄ, — одне з основних прав людини. Це є правом покидати будь-яку країну, включаючи свою власну, та правом в’їзду у свою власну країну. Це не стосується права в’їзду в будь-яку іншу країну, оскільки держави повинні контролювати імміграцію. Разом з тим, держави — учасниці Женевської Конвенції повинні дозволяти особам, які шукають притулку, в’їздити та перебувати в країні, доки їх справи розглядаються. Принцип свободи пересування, визнаний в Європі, означає право на подорож, відвідування, але не на поселення. Однак право на подорожі може бути обмежене візовими правилами з метою уникнення нелегальної міграції.

Одним із важливих проявів інтеграційних процесів у межах ЄС у консульсько-правовій сфері є формування єдиної інфраструктури візового та митного контролю на зовнішніх кордонах західноєвропейських держав. Правовою основою цього процесу виступають так звані Шенгенські угоди, які створюють механізм спільної політики держав учасниць у згаданій сфері.

У центрі уваги країн Шенгенської групи на шляху реалізації відповідних угод залишаються, по-перше, удосконалення контролю на зовнішніх кордонах договірних сторін, по-друге, боротьба з незаконним обігом наркотичних засобів. Важливу роль у вирішенні цих завдань відіграє Шенгенська інформаційна система. За підрахунками експертів, вона містить інформацію щодо конкретних осіб, автомобілів, одиниць зброї, цінних паперів тощо й використовується у спільній візовій, консульській, прикордонній та митній практиці договірних сторін.

Важливе значення для регулювання міграційних процесів у Європі має Маастрихтський договір (англ. Maastricht Treaty, формально — Договір про утворення Європейського Союзу). Він був підписаний 7 лютого 1992 року в місті Маастрихт (Нідерланди) між членами Європейської спільноти й набрав чинності 1 листопада 1993 року. Маастрихтський договір передбачає вільне пересування Європою. Він безпосередньо не регулює порядок режиму поїздок громадян на території країн Європейського союзу, хоча положеннями глави IV Договору (Співробітництво в галузях юстиції та внутрішніх справ) передбачається для реалізації свободи пересування людей розглядати певні напрями як такі, що становлять спільний інтерес, зокрема це:

- надання політичного притулку;

- порядок регулювання перетину зовнішнього кордону держав-членів і здійснення контролю за цим;

- імміграційна політика та політика стосовно вихідців із третіх країн (зокрема в’їзд, умови перебування й порядок працевлаштування, об’єднання сімей, а також боротьба з незаконними міграцією, перебуванням та роботою в країнах-членах вихідців із третіх країн). Принципи, закладені країнами — учасницями Шенгенської угоди

щодо свободи пересування людей між країнами-членами, полягають передусім у запровадженні єдиної візи для цих країн, які видаватимуть іноземним громадянам третіх країн консульські установи кожної з цих країн. Такі візи дають право вихідцям із третіх країн вільно пересуватися по «єдиному візовому простору» 26 країн без будь-якого додаткового оформлення чи контролю на кордонах окремої держави-учасниці.

Впровадження єдиної візи викликає й тісно пов’язану з нею необхідність мати погоджений єдиний список (чи перелік) осіб, небажаних для відвідування кожної з країн — учасниць угоди, потребує наявності надзвичайно досконалої та складної (навіть за сучасних умов) єдиної інформаційної системи, а також узгоджених механізмів видворення небажаних осіб за межі тієї чи іншої держави-учасниці, правил надання політичного притулку іноземцям та особам без громадянства тощо. Іноземці, які з тих чи інших причин уже постійно проживають на території однієї з країн — учасниць Шенгенської угоди, мають змогу вільно пересуватися по всьому «єдиному візовому простору».

Європейські країни надали іноземцям, які проживають на їх територіях на законних підставах, ті самі економічні та соціальні права, що і власним громадянам. Так, конвенції та рекомендації Ради Європи й Міжнародної організації з міграції та Організації Об’єднаних Націй закріпили принципи для мігрантів і громадян, такі, як винагорода за працю, членство у профспілках, звільнення, користування послугами служб зайнятості, оподаткування, соціальна та медична допомога, освіта й професійна підготовка, житлові умови, доступ до суду тощо. Іноземці зазвичай користуються основними правами, такими як свобода слова та мирних зібрань. Може створюватись консультативний механізм, який дозволить іноземцям (чи їх асоціаціям) доводити їх точку зору до місцевої, а іноді й державної влади. Деякі країни надали іноземцям право голосувати та право бути обраними у місцеві органи влади (Маастрихтська угода поширила це положення на всіх громадян країн ЄС).

Особи, які законно приймаються на роботу чи прибувають з метою возз’єднання сімей, отримують посвідку на проживання. Більшість країн має бодай дві категорії цих посвідок: а) на перший період — короткотермінова чи тимчасова посвідка на проживання, дійсна 1 рік, яка поновлюється, якщо виконуються умови, необхідні для в’їзду; б) для осіб, які перебувають у країні на законних підставах протягом певного періоду (5 років), — довгострокова чи постійна посвідка. Такі посвідки на проживання дійсні протягом кількох років і поновлюються автоматично чи діють необмежений час. Громадяни ЄС мають право на посвідки на проживання в інших країнах Європи.

Однією з найважливіших зовнішньополітичних цілей після проголошення незалежності Україна визначила входження до європейських міжнародних організацій. Курс на інтеграцію в європейські структури — Раду Європи, Європейський Союз, НАТО та інші міждержавні організації, що є основою політичної архітектури Європи — чітко визначився з перших етапів зовнішньої політики суверенної держави.

26 вересня 1995 року Україна стала членом Ради Європи. Основною статутною умовою для вступу країн до Ради Європи (РЄ) є визнання державою-кандидатом принципу верховенства права, її зобов’язання забезпечити права та основні свободи людини всім особам, які перебувають під її юрисдикцією. Вступ країни до РЄ свідчить про її демократичний вибір, спрямованість на захист прав людини та зміцнення демократичних інститутів.

До набуття членства в РЄ Україна стала стороною декількох конвенцій цієї організації, зокрема Європейської культурної конвенції, Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, Європейської конвенції про інформацію щодо іноземного законодавства та Рамкової конвенції про захист національних меншин.

15 вересня 1995 року в Києві було відкрито Центр інформації та документації РЄ, на базі якого у 2001 році було створено Бюро інформації РЄ в Україні.

Метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами для захисту та впровадження ідеалів і принципів, які є їх спільною спадщиною, та сприяння їх економічному та соціальному прогресу.

Рада зосереджується на наступних областях: захист демократії й верховенства права, захист прав людини, поширення ідей європейської культурної ідентичності та різноманітності; вирішення проблем, з якими стикається європейське суспільство, включаючи дискримінацію, ксенофобію, екологічні загрози, СНІД, наркотики та організовану злочинність, а також заохочення стабільності демократії шляхом реформ.

Відповідно до Статуту РЄ Україна представлена в усіх трьох головних органах РЄ: Комітеті міністрів Ради Європи — керівному органі цієї інституції; у Парламентській асамблеї Ради Європи, де наша держава представлена Постійною делегацією Верховної Ради України у складі 24 народних депутатів (12 основних членів та 12 їх заступників); у Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи (Конгрес), куди входять 24 представники України.

Співробітництво України з Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанська комісія) є сталою й ефективною формою використання науково-експертного потенціалу Ради Європи з метою вдосконалення національного законодавства у відповідності до європейських стандартів.

Набувши членства в РЄ, Україна взяла на себе низку зобов’язань у сфері реформування чинного законодавства на основі норм та стандартів РЄ. Переважну кількість цих зобов’язань вже виконано. Україна підписала й ратифікувала 77 міжнародноправових документів Ради Європи, зокрема Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), що закріплює загальні принципи підтримки та здійснення прав людини та основних свобод. Статтею 2 протоколу № 4 від 16 вересня 1963 року, який доповнює цю Конвенцію, гарантується свобода пересування з однієї країни до іншої. Імміграційний контроль залишається за рамками дії Конвенції, тому право держав контролювати в’їзд і виїзд іноземців обмежено обов’язками, які держава прийняла за Конвенцією. Пункт 1 ст. 2 Протоколу № 4 обмежує право на свободу переміщення та свободу вибору місця проживання тим, хто на законних підставах перебуває на території будьякої держави, і стосується свободи переміщення лише в межах цієї території. Застосування цього положення залежить від законності перебування в країні, тому свобода залишати будьяку країну, а не в’їжджати на її територію знайшла відображення в системі Конвенції.

Рада Європи прагне до того, щоб міграція зміцнювала соціальну згуртованість і сприяла розвитку як країн походження, так і країн призначення мігрантів. Діяльність Ради Європи в галузі міграції можна поділити на три основні частини:

- управління міграцією;

- інтеграція мігрантів;

- правовий статус мігрантів.

Однією з головних проблем є нелегальна міграція в країнах, що входять до Ради Європи. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи розглядається низка питань, зокрема щодо торгівців і наймачів нелегальних мігрантів. Через існуючі бар’єри щодо легального в’їзду до Західної Європи потенційні нелегальні мігранти звертаються до торговців та організованих груп, які займаються нелегальним переправленням через кордон. Такі групи часто є ланкою транснаціональної організованої злочинності. Асамблея рекомендувала Комітету міністрів удосконалювати шляхи модернізації в’їзного контролю шляхом двосторонніх або односторонніх угод, які б забезпечували обмін інформацією між державами.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1306 1996 року щодо міграції з країн, які розвиваються, в європейські розвинені країни наводиться теза, що іммігранти роблять суттєвий внесок у соціальний, економічний і політичний розвиток останніх. Асамблея приділила увагу та висловила занепокоєність щодо наявності нелегальних мігрантів, які є особливо незахищеними від видворення, експлуатації та порушення прав людини. Саме тому Асамблея рекомендує Комітету міністрів досліджувати заходи запобігання й скорочення незаконної міграції.

Задля вирішення проблеми біженців, тісно пов’язаної з нелегальною міграцією, Рада Європи ухвалила низку регіональних документів:

- Європейську угоду про відміну віз для біженців 1959 року;

- Декларацію про надання територіального притулку 1977 року;

- Європейську угоду про передачу відповідальності за біженців 1980 року;

- рекомендації Комітету міністрів з цього питання.

До останніх належить Рекомендація Комітету міністрів R (84) 1 про захист осіб, які формально не визнані біженцями. Комітет міністрів рекомендує урядам державчленів дотримуватися позицій, які полягають у тому, що жодна особа не має отримувати відмову в допуску до країни на кордоні або висилатися незалежно від того, визнана ця особа біженцем відповідно до Конвенції 1951 року чи ні, але якщо в неї є реальні побоювання стати жертвою переслідування за ознакою раси, віри, громадянства, політичних поглядів тощо. Це можуть бути особи, які пройшли через законодавчу процедуру, але чиї звернення були відхилені з причин недотримання процедурних правил.

Рада Європи у сфері трудової міграції має на меті досягнення подвійного результату: покращення інтеграції мігрантів і забезпечення дотримання прав людини в міграційній політиці держав. У свою чергу, конференції міністрів країн Ради Європи, відповідальних за питання міграції, надають можливість обговорювати й уживати багатосторонніх заходів у цій сфері. У декларації VIII Конференції з питань міграції, яка відбулась в Києві, міністри закликали Раду Європи розробити механізми регулярного обміну інформацією та підготовки кадрів для проведення необхідних реформ і міжвідомчої співпраці.

Рада Європи сприяє розвитку міжнародного діалогу з питань міграції та інтеграції, налагодженню контактів між країнами походження, транзиту та призначення, що в кінцевому підсумку призводить до впорядкування управління міграційними потоками та формування толерантного суспільства.

Низка ініціатив і пропозицій Ради Європи була інтегрована в національні законодавства різних європейських країн, а сформульовані стандарти стали орієнтирами в політиці на національному та місцевому рівнях. Багато з директив Євросоюзу в галузі міграції та інтеграції спираються на розробки Ради Європи.

У своїй Резолюції від 9 квітня 2010 року Парламентська Асамблея Ради Європи зазначила, що трудящімігранти беруть участь у забезпеченні економічного зростання й процвітання та створенні національного багатства в країнах призначення, а також сприяють скороченню рівня бідності в країнах походження. Серед пропозицій ПАРЄ в імміграційній сфері відмітимо такі:

- залишити відкритими канали законної міграції з метою задоволення потреб у робітниках-мігрантах, тим самим сприяти запобіганню нелегальній міграції та торгівлі людьми;

- уникати впровадження кримінальної відповідальності нелегальних мігрантів і масових обмежень як рішення для боротьби з незаконною міграцією;

- забезпечити належний захист мігрантів через відповідні правові та адміністративні засоби боротьби з расизмом і ксенофобією, враховуючи, зокрема, їхню вразливість до стигматизації.

18 березня 2015 року в Києві відбулась презентація Плану дій Ради Європи для України на 2015-2017 роки, що є спільною ініціативою Ради Європи та української влади.

Планом дій для України на 2015-2017 роки визначено пріоритетні напрями реформ, зокрема проведення конституційної реформи та реформи судочинства, боротьбу з корупцією, дотримання прав людини та протидію економічним злочинам. Кожен із пунктів плану містить індикатори виконання та джерела підтвердження виконання.

Питання для самоконтролю:

1. Назвіть підстави для надання дозволу на тимчасове проживання іноземцю в Російської Федерації.

2. Охарактеризуйте правові засади діяльності Міністерства національної безпеки СІЛА в міграційній сфері.

3. Охарактеризуйте систему відбору кандидатів на імміграцію в Канаді.

4. Перерахуйте види віз в Австралії.

5. Дайте характеристику особливостям міграційного законодавства Європейського Союзу.

6. Визначте напрями діяльності Ради Європи та охарактеризуйте їх.