Міграційне право України

1. Нормативно-правове регулювання діяльності Державної міграційної служби України

У Конституції України закріплено, що людське життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3); усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (ст. 21); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (ст. 24); громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами (ст. 2 5); іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, — за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом (ст. 26); кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом (ст. 33).

Окрім Конституції України, загальні питання діяльності Державної міграційної служби врегульовано також такими нормативно-правовими актами, як закони України «Про центральні органи виконавчої влади» (2011 р.) та «Про державну службу» (1993 р.), указами Президента України, наприклад від 6 квітня 2011 року № 405/2011 «Питання Державної міграційної служби України», постановами Кабінету Міністрів України, зокрема від 25 травня 2011 року № 563 «Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади», від 15 червня 2011 року № 658 «Про утворення територіальних органів Державної міграційної служби». Ці закони та підзаконні нормативно-правові акти закріпили найбільш важливі організаційно правові аспекти правового статусу Державної міграційної служби: її призначення та відомчу приналежність, принципи та завдання, функції та повноваження, внутрішньо організаційну структуру та статус її працівників.

Державна міграційна служба України — це, перш за все, сервісний орган, тобто робота її органів і посадових осіб пов’язана з постійними контактами з людьми, які звертаються до органів ДМС за послугами та консультаціями. У зв’язку з цим до нормативно-правових актів, що врегульовують загальні питання роботи ДМС України, слід віднести закони України «Про адміністративні послуги» (2012 р.), «Про інформацію» (1992 р.), «Про доступ до публічної інформації» (2011 р.), «Про звернення громадян» (1996 р.), «Про захист персональних даних» (2010 р.).

Так виглядає перелік основних нормативно-правових актів, що регулюють загальні питання функціонування ДМС України. Розглянемо законодавче регулювання її діяльності за окремим напрямками.

По-перше, це протидія нелегальній імміграції, яка відбувається на підставі закону «Про імміграцію» (2001 р.), який визначає умови та порядок прибуття в Україну чи залишення в Україні іноземців та (або) осіб без громадянства, які отримали дозвіл на імміграцію й прибули в Україну на постійне проживання або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримали дозвіл на імміграцію й залишилися в Україні на постійне проживання. Окрім іншого, закон визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, тобто повноваження ДМС України.

По-друге, це вирішення питань про набуття та припинення громадянства. Підстави та порядок цього процесу, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб встановлюються законом «Про громадянство України» (2001 р.). Перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання ухвалених рішень з питань громадянства України врегульовано указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215/2001 «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України»».

По-третє, це реєстрація місця проживання та забезпечення соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей. Діяльність ДМС за цим напрямком регулюється законами «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (2003 р.), «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» (2005 р.), «Про житловий фонд соціального призначення» (2006 р.), постановою Верховної Ради України «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» (1992 р.) та наказом МВС України від 22 листопада 2012 року № 1077 «Про затвердження Порядку реєстрації місця проживання та місця перебування фізичних осіб в Україні та зразків необхідних для цього документів».

По-четверте, це реалізація державної політики щодо іноземців та осіб без громадянства, біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту. Основні засади роботи органів ДМС України у цьому напрямку регламентуються законами України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (2011 р.), «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (2011 р.), постановами Кабінету Міністрів України від 14 березня 2012 року № 197 «Про затвердження Положення про проїзний документ особи, якій надано додатковий захист», від 14 вересня 2012 року № 199 «Про затвердження Положення про посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист», наказом МВС України від 7 вересня 2011 року № 649 «Про затвердження Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту» тощо.

По-п’яте, це притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності, яке здійснюється органами та посадовими особами ДМС України на підставі та в порядку, які визначені Кодексом України про адміністративні правопорушення (1984 р.) та наказом МВС України від 28 серпня 2013 року № 825 «Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення Державною міграційною службою України». Зокрема, останній установлює порядок оформлення, розгляду та обліку матеріалів про адміністративні правопорушення посадовими особами апарату Державної міграційної служби України, головних управлінь (управлінь) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управлінь (відділів, секторів) міграційної служби у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, які мають право складати протоколи, розглядати справи про адміністративні правопорушення та накладати адміністративні стягнення.

Деякі організаційні питання діяльності Державної міграційної служби України врегульовано відомчими підзаконними нормативно-правовими актами, як-то накази ДМС від 29 березня 2013 року № 70 «Про затвердження Інструкції про порядок ведення претензійної та позовної роботи в ДМС України», від 11 березня 2013 року № 48 «Про затвердження інформаційних і технологічних карток надання адміністративних послуг ДМС», Перелік публічної інформації, що утворюється в процесі діяльності і перебуває у володінні Державної міграційної служби України та підлягає обов’язковому оприлюдненню (наказ ДМС України від 26 вересня 2013 року № 222) тощо.

Із викладеного видно, що діяльність Державної міграційної служ-би сьогодні врегульовано цілою низкою нормативно-правових актів різного спрямування та юридичної сили — загальні положення численних законів реалізуються через відповідні механізми, передбачені у ще більшій кількості підзаконних нормативно-правових актів, виданих Президентом, Урядом та центральними органами виконавчої влади, в тому числі самою Державною міграційною службою України. Водночас слід констатувати, що на сьогодні в Україні відсутній єдиний комплексний нормативно-правовий акт законодавчого характеру, який би визначав загальні організаційно-правові засади державної міграційної політики. Більшість із зазначених законів стосуються тільки певних її сторін, а тому кожен із них врегульовує лише окремі аспекти діяльності ДМС України, безпосередньо пов’язані з реалізацією їх конкретних положень.