Міграційне право України

1. Поняття «біженець» та визначення його прав у міжнародному законодавстві

Протягом останніх років пильна увага всієї світової спільноти (як органів державної влади різних країн світу, так і різноманітних міжнародних організацій) приділяється забезпеченню прав і свобод людини та громадянина. Саме наявність дієвого механізму забезпечення прав і свобод людини та громадянина визначає демократичну та соціальну спрямованість держави. Держава не всевладна щодо людини; у своїй діяльності вона має бути обмежена, «пов’язана» правами і свободами людини. У зв’язку з численними випадками масового переходу населення в інші країни через війни між державами, конфлікти неміжнародного характеру та політичні переслідування особлива увага з боку відповідних органів державної влади має приділятися забезпеченню прав і свобод такої категорії людей, як біженці.

Уперше термін «біженець» з’явився у міжнародному праві після Першої світової війни, що зумовило потребу у забезпеченні належної правової регламентації правового статусу біженців, їх прав та обов’язків. Одним з основних документів, що визначає поняття «біженець» як міжнародно-правовий термін, є Устав Міжнародної організації у справах біженців (набув чинності у 1948 р.). Згідно з цим документом біженцями визнавалися такі особи:

- жертви нацистського чи фашистського режиму або режимів, що брали участь у Другій світовій війні на боці фашистських режимів, або жертви квислинговських чи подібних до них режимів, що допомагають фашистським режимам у боротьбі проти певної категорії населення, незалежно від того, користуються вони між-народним статусом як біженці чи ні;

- іспанські республіканці та інші жертви фалангістського режиму в Іспанії;

- особи, які розглядались як біженці до початку Другої світової війни із причин расового, релігійного або національного характеру чи внаслідок їхніх політичних переконань.

Відповідно до Конвенції ООН про статус біженців (1951 р.) під біженцем розуміється особа, яка через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності та не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.

Конвенція ООН про статус біженців стала універсальним і основним міжнародним документом, що закріплює визначення поняття «біженець» у міжнародному праві. У подальшому саме це визначення поняття «біженець» було адаптовано до національного законодавства більшості держав, у тому числі й України. Головним здобутком цієї Конвенції є те, що в ній уперше акцентовано увагу не на групі осіб, які перебувають перед загрозою переслідування за етнічною ознакою (як це було до ухвалення Конвенції), а на конкретній особі — біженці. Тобто у Конвенції використано індивідуальний підхід.

У Протоколі щодо статусу біженців (1966 р.) було деталізовано поняття «біженець» за часовою ознакою. Необхідність ухвалення цього документа була зумовлена тим, що у Конвенції про статус біженців існувало два обмеження до визначення поняття «біженець», які створювали суттєві перешкоди для вирішення проблем біженців, забезпечення їх прав і свобод на належному рівні:

- тимчасове (право вважатися біженцем не поширювалось на осіб, які стали такими в результаті подій, що сталися після 1 січня 1951р.);

- географічне (зазначені події означають або події, які відбулися в Європі до 1 січня 1951 р., або події, які відбулися в Європі або в інших місцях до 1 січня 1951 р.).

В Україні згадані вище нормативно-правові акти, що визначають статус біженців на міжнародному рівні та є універсальними, були ратифіковані відповідним законом «Про приєднання України до Конвенції про статус біженців і Протоколу щодо статусу біженців» (2002 р.). Указані документи є основними, які на міжнародному рівні визначають поняття «біженець» та закріплюють статус і права біженців. Але положення щодо статусу біженців містять також інші міжнародні документи, зокрема такі:

- Конвенція про захист цивільного населення під час війни (1949 р.) — відповідно до ст. 44 цієї Конвенції будьяка держава не має права вороже поводитися з біженцями, які фактично не перебувають під захистом жодного уряду, лише на підставі їхньої юридичної належності до держави-супротивниці;

- Угода про скасування віз для біженців (1959 р.) — у цій Угоді визначено, що біженці, які законно проживають на території однієї з держав-учасниць Угоди, за певних обставин звільняються від зобов’язань щодо набуття візи для в’їзду на територію чи виїзду з території іншої держави через будьякий кордон; до таких умов належить наявність дійсних проїзних документів та їх перебування на території держави не більше 3 місяців;

- Конвенція Організації африканської єдності, яка регулює специфічні аспекти проблеми біженців в Африці (1969 р.), відповідно до якої термін «біженець» може бути застосований до будьякої людини, що через зовнішню агресію, окупацію, іноземне домінування або події, що серйозно порушують громадський порядок на території всієї країни чи її певної частини, була змушена залишити місце свого проживання з метою пошуку притулку в іншому місці поза межами країни свого походження або національності;

- Конвенція про статус апатридів (1954 р.) (поняття «апатрид» означає особу, яка не розглядається як громадянин будьякою державою через її закони) — у цій Конвенції закріплено, що апатриди можуть бути визнані біженцями і не обов’язково кожен біженець може вважатися апатридом;

- Декларація 00Н про територіальний притулок (1967 р.), яка закріплює право будьякої особи, у тому числі й біженця, на притулок та використання притулку; не має права на притулок та особа (біженець), стосовно якої існують обґрунтовані підозри, що нею було вчинено злочин проти миру, військовий злочин або злочин проти людства; у Декларації закріплюється основний гуманітарний принцип заборони примусового повернення;

- Додатковий протокол до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 р., що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів (Протокол 1,1977 р.) — у ст. 73 передбачається, що біженці й апатриди згідно з відповідними міжнародними актами, ухваленими заінтересованими сторонами, або з національним законодавством держави, що надала притулок, чи держави проживання, користуються захистом, який надається відповідно до частин І і III Четвертої Женевської конвенції;

- Європейська угода про передачу відповідальності за біженців (1980 р.), яка була ухвалена з метою створення законних підстав для перебування біженців на території інших держав (зокрема щодо можливості передачі однією державою відповідальності за біженців).

Дотримання норм згаданих вище міжнародних нормативно-правових актів є необхідною гарантією забезпечення прав біженців.

В Україні поняття «біженець» закріплено у законі «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (2011 р.). Біженець — це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Частіше за все біженці з’являються внаслідок військових конфліктів (як міжнародних, так і внутрішніх). Феномен біженців визначається, насамперед, примусовою й небажаною для громадянина зміною місця (країни) свого проживання.

Відповідно до п. А (2) ст. 1 Конвенції про статус біженців (1951 р.) основною умовою, за наявності якої особу можна кваліфікувати як біженця, є обґрунтоване побоювання стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних переконань. Ця умова настає у тому випадку, коли особа вже перетнула міжнародний кордон, тобто має перебувати за межами країни свого походження. Побоювання особи (біженця) стати жертвою переслідувань мають бути цілком обґрунтованими.

Додатковою умовою визнання особи біженцем є відсутність в особи громадянства країни, яка надала притулок. Статус біженців застосовується до осіб, які більше не можуть користуватися захистом держави, громадянами якої вони є, адже вони її покинули. Особи, що перетнули міжнародні корони, рятуючись від переслідувань, але переїжджають у країну, громадянами якої вони є, не можуть розглядатися як біженці, оскільки вони можуть скористатися правом на захист у цій країні. Тобто, відповідно до міжнародного права особа, може вважатися біженцем, якщо вона не має можливості або бажання користуватися захистом країни свого походження або повертатися в цю країну з причин побоювань переслідувань.

Держава зобов’язана надати біженцям статус, яким користуються інші іноземці на її території. Заборонено накладати покарання на біженця за незаконний в’їзд на території країни. Також відповідно до міжнародного законодавства визнано неприпустимою висилку біженців у країну, де їх життю та здоров’ю загрожує небезпека.

Не можуть вважатися біженцями такі категорії осіб:

- «економічні біженці», тобто особи, які залишили свою країну з економічних міркувань;

- «екологічні біженці» («техногенні біженці»), тобто особи, які були змушені залишити місце свого постійного проживання (шляхом переміщення яку межах своєї країни, так і перетинання її кордону) внаслідок різкого погіршення стану навколишнього середовища, через екологічні катастрофи або негативні наслідки техногенного розвитку;

- жертви природних катастроф;

- особи, які вчинили злочини проти миру, військовий злочин або злочин проти людства;

- особи, які вчинили раніше злочин неполітичного характеру за межами країни, яка надала їм притулок, і до того, як вони були допущені до цієї країни як біженці;

- особи, які вчинили інші дії, що суперечать цілям та принципам діяльності Організації Об’єднаних Націй.

Не можуть вважатися біженцями, на яких поширюється дія Конвенції про статус біженців (1951 р.), особи, які:

- добровільно повторно скористалися захистом країни своєї громадянської належності;

- втративши своє громадянство, знову добровільно набули його;

- набули нового громадянства і користуються захистом країни своєї нової громадянської належності;

- добровільно знову влаштувалися в країні, яку вони залишили або за межами якої вони перебували через побоювання щодо переслідувань;

- більше не можуть відмовлятися від користування захистом країни своєї громадянської належності, оскільки обставини, за яких вони були визнані біженцями, більше не існують;

- будучи особами без певного громадянства, можуть повернутися до країни свого попереднього звичайного місця проживання, оскільки обставини, за яких вони були визнані біженцями, більше не існують.

Отже, поняття «біженець» містить у собі два критерії:

- позитивний критерій, тобто сукупність ознак, за наявності яких особа може бути визнана біженцем;

- негативний критерій, тобто сукупність ознак, за наявності яких особа не може бути визнана біженцем або втрачає статус біженця. До біженців не належать переміщені особи, тобто ті, які покинули певний конфліктний регіон держави й поселилися в іншому регіоні цієї держави. Переміщені особи, на відміну від біженців, навіть унаслідок вимушеного переміщення залишаються на території держави, громадянами якої вони є.

Поняття «біженець» не слід плутати з поняттям «внутрішньо переміщена особа». Ці два поняття відрізняються між собою за змістовним навантаженням, що містить кожне із них, і колом прав та обов’язків, що покладаються на цих осіб. Відповідно до законодавства України внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, який постійно проживає в Україні, якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру.

Біженці на території країни свого перебування нарівні з іншими категоріями населення (громадянами держави перебування, іноземцями, особами без громадянства) користуються всіма правами людини, які мають універсальний характер та були закріплені на міжнародному рівні.

Гарантування поваги та забезпечення захисту зазначених прав людини — це одночасний шлях вирішення проблеми біженців та спосіб запобігання її виникненню. У першому випадку йдеться про необхідність забезпечення в державі походження біженців належного захисту прав людини, перш ніж очікувати від біженців бажання повернутися до країни їхньої громадянської належності чи постійного місця проживання. У другому випадку йдеться про запобігання виникненню у громадян певних держав цілком обґрунтованих побоювань щодо їх можливого переслідування через окремі причини.

Відповідно до Загальної декларації прав людини (1948 р.) до прав людини, які мають універсальний характер та якими беззаперечно мають користуватися біженці, належать такі:

- право на життя, свободу та особисту недоторканість;

- право на свободу від катувань або від нелюдського чи такого, що принижує гідність, поводження або покарання;

- право на свободу від рабства, поневолення і примусової праці;

- право на приватне життя;

- право на свободу від незаконного арешту або затримання;

- право на свободу думки, совісті та віросповідання;

- право на свободу пересування тощо.

Але, крім універсальних прав, властивих кожній людині, біженці користуються правами та привілеями, властивими лише їм і якими вони володіють на підставі універсальних і регіональних міжнародних угод, що регулюють правовий статус біженців. Інші категорії населення не мають таких прав, оскільки не є біженцями. Крім того, у ситуаціях збройних конфліктів права біженців додатково захищаються нормами міжнародного гуманітарного права.

Основними міжнародними документами, що гарантують дотримання прав біженців нарівні з іншими категоріями населення, є:

- Загальна декларація прав людини (1948 р.);

- Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1966 р.);

- Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (1965 р.);

- Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.);

- Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок (1979 р.);

- Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських і таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання (1984 р.);

- Конвенція про права дитини (1969 р.) та ін.

У Конвенції про статус біженців (1951 р.) закріплено основні права біженців, які мають забезпечуватися державою, на території якої перебуває біженець:

- право сповідування релігії (ст. 4);

- право на рухоме та нерухоме майно (ст. 13);

- право на авторські та промислові права (ст.14);

- право на асоціації неполітичного характеру та професійні спілки (ст. 15);

- право звернення до суду (ст. 16);

- право на працю за наймом (ст. 17);

- право роботи на власному підприємстві (ст. 18);

- право на вибір професії (ст. 19)

- право на користування системою пайків (ст. 20);

- право на житло (ст. 21);

- право на народну освіту (ст. 22);

- право на отримання урядової допомоги (ст. 23);

- право на працю та соціальне забезпечення (ст. 24);

- право вільного пересування та вибору місця проживання (ст. 26);

- право на отримання посвідчення особи та проїзних документів (ст. 27, 28);

- право на недискримінаційне оподаткування (ст. 29).

Права біженців не є абсолютними, вони можуть бути обмежені у встановленому міжнародним законодавством порядку. Тобто під час війни або за інших надзвичайних і виняткових обставин держава має право вживати тимчасових заходів, які вона вважає необхідними в інтересах державної безпеки, щодо тієї чи іншої окремої особи ще до того, як ця держава з’ясує, що ця особа дійсно є біженцем і що подальше застосування цих заходів щодо неї є необхідним в інтересах державної безпеки.