Міграційне право України

2. Поняття та структура правового статусу суб’єктів міграційного права

Беручи до уваги суб’єктний склад міграційних відносин (про що йшлося у попередньому параграфі), тобто фізичних та юридичних осіб — суб’єктів міграційного права України, виникає необхідність, пов’язана з розкриттям адміністративно-правового статусу суб’єктів міграційного права. Йдеться про міграційну правоздатність, дієздатність та деліктоздатність, що у сукупності складають правосуб’єктність. Проте не слід ототожнювати поняття правосуб’єктності та правового (адміністративно-правового) статусу, оскільки правосуб’єктність передує реалізації суб’єктивних прав, свобод та обов’язків.

Традиційне розуміння поняття правового статусу визначено у теорії права. Зокрема, правовий статус — це система закріплених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод та обов’язків, відповідно до яких індивід як суб’єкт права (тобто володіючи правосуб’єктністю) координує свою поведінку в суспільстві. До структурних елементів узвичаєно відносити правосуб’єктність, права, свободи та відповідальність. Законні інтереси та гарантії в цьому випадку не входять до структури правового статусу.

Міграційна правоздатність — це здатність мати міграційні права й нести обов’язки, яка визнається в Україні рівною мірою за кожною людиною незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження і майнового стану. Вона виникає з моменту народження людини й припиняється її смертю. Зважаючи на розгорнуту класифікацію суб’єктів міграційного права та їх велику кількість, потрібно окремо розглядати статус мігрантів — громадян, іноземців та осіб без громадянства, й окремо — представників влади.

Окреслимо основні риси вказаних вище суб’єктів. Правове становище громадян України, іноземців та осіб без громадянства є різним. Наприклад, серед громадян нашої держави іноземці наділені особливим правовим статусом згідно із законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Разом із тим, серед українців є і особлива категорія — внутрішньо переміщені особи, правовий статус яких визначають положення закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» (2014 р.). У свою чергу, серед іноземних громадян особливим правовим статусом наділені біженці відповідно до закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (2011 р.). Детальніше правовий статус буде висвітлено у наступному параграфі.

Що стосується правового статусу мігрантів, то обсяг їх міграційної правоздатності є неоднаковим, що обумовлюється належністю до громадянства, віком, наявністю волі, розумовим розвитком, здоров’ям, посадовим становищем тощо. У зв’язку з цим існує поняття «міграційна дієздатність», яка також характеризується певним обсягом. Під міграційною дієздатністю розуміється здатність фізичної особи самостійно здійснювати юридичні дії, тобто з власної волі чи свідомого бажання вступати у міграційні відносини, набувати міграційних прав, їх реалізовувати, виконувати обов’язки. Не всі правоздатні фізичні особи є міграційно дієздатними. Наприклад, міграційна дієздатність такої категорії мігрантів, як іммігранти, здійснюється за встановленим національним режимом.

Міграційна дієздатність може бути частковою або повного: Повна дієздатність настає з часу повноліття (18 років). Часткова дієздатність настає в разі виїзду за межі України. Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 4 закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України» (1994 р.) оформлення проїзного документа дитини здійснюється на підставі нотаріально засвідченого клопотання батьків або законних представників батьків чи дітей у разі самостійного виїзду неповнолітнього за кордон. У клопотанні зазначаються відомості про дитину, а також про відсутність обставин, що обмежують відповідно до вказаного вище Закону право на виїзд за кордон (лише для дітей віком від 14 до 18 років). Коли один із батьків не дає згоди на виїзд неповнолітнього громадянина України за кордон, дозвіл на такий виїзд може бути отримано на підставі рішення суду. Згідно з Положенням про в’їзд і виїзд громадян і транспортних засобів із зони відчуження й безумовного (обов’язкового) відселення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 106 від 23 лип-ня 1991 року, особи, які не досягли 18-літнього віку, в ці зони взагалі не пропускаються.

Громадянам України, визнаним судом недієздатними, виїзд з України може бути дозволено на підставі нотаріально засвідченого клопотання їх законних представників або за рішенням суду (ст. 10 закону України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України»).

Слід звернути увагу на той факт, що правовий статус іноземця має свої характерні особливості. Зокрема це стосується моменту виникнення у нього правоздатності на території України. В іноземного громадянина, що прибув до нашої країни, настає спочатку обмежена правоздатність (у момент одержання дозволу на в’їзд та оформлення документів у посольстві чи консульстві), потім повна (з моменту прибуття на територію держави). Припинення правоздатності відбувається в разі виїзду іноземного громадянина за межі держави чи зміни громадянства.

Деліктоздатність у теорії права розглядається як здатність особи нести юридичну відповідальність за скоєне правопорушення.

Під міграційною деліктоздатністю пропонуємо розуміти здатність суб’єкта нести певний вид юридичної відповідальності за порушення ним норм міграційного права. Юридичною відповідальністю називається застосування до кожного (громадянина України, іноземця, особи без громадянства), хто здійснив правопорушення, в установленому для цього процесуальному порядку заходів державного примусу, передбачених санкцією порушеної норми.

Притягнення до юридичної відповідальності має здійснюватись у певному порядку, на підставі процесуальних норм, що регламентують провадження у справі про порушення громадянами України, іноземцями чи особами без громадянства норм національного законодавства України. Процесуальний порядок встановлено законами (кодексами), зокрема Кримінальним процесуальним, Цивільним процесуальним, Кодексом про адміністративні правопорушення тощо.

В основу притягнення до юридичної відповідальності має бути покладено конкретний склад правопорушення, яке скоїли громадянин України, іноземець або особа без громадянства. Відмінність у складі правопорушення як у цілому, так і в конкретних його елементах дає підстави для притягнення їх до різних видів юридичної відповідальності (цивільно-правової, кримінально-правової, дисциплінарної, адміністративно-правової). Останній вид юридичної відповідальності є найбільш типовим для правопорушень у сфері міграційного права.

У свою чергу, такі складові елементи правосуб’єктності, як правоздатність та дієздатність, стосуються як колективних, так і індивідуальних суб’єктів міграційних відносин, основним з яких, безперечно, є Державна міграційна служба України.

Зупинимось детальніше на змісті правового статусу окремих суб’єктів міграційного права.

Президент України як глава Української держави виступає від її імені. Глава держави — це посадова особа, що посідає формально найвище місце у структурі державних органів та здійснює представницьку функцію, тобто представляє державу в міжнародних відносинах,

здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори, учасником яких є Україна.

Конституція України покладає на главу держави повноваження бути гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

У діяльності Президента України щодо здійснення міграційної політики найбільший інтерес для нас становлять гарантування Президентом додержання Конституції України та прав і свобод людини й громадянина на вільне пересування та вільне обрання місця проживання.

Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади, який шляхом ухвалення законів формує державну міграційну політику України й окреслює основні можливі позиції щодо її реалізації, визначає роль і місце міграції населення в політичному та соціально-економічному житті держави. Виключно законами України, ухваленими Верховною Радою України, визначаються засади регулювання демографічних та міграційних процесів, порядок утворення та функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального (ст. 92 Конституції України).

У здійсненні державної міграційної політики важлива роль покладається на Кабінет Міністрів України. Слід зазначити, що компетенція Уряду України є дуже широкою, його повноваження стосуються майже всіх сфер державного та суспільного життя, а тому, базуючись на принципі пріоритетів, слід поділяти їх на фундаментальні, що знайшли своє закріплення в Конституції України, та похідні, що детально розкривають зміст фундаментальних у нормативних актах, повноваження в здійсненні державної міграційної політики. Першими фундаментальними повноваженням можна назвати виконання Конституції, законів України й актів Президента України. У цій сфері слід виділити декілька похідних повноважень:

- виконання законів згідно з положеннями Конституції;

- втілення у життя законів та інших рішень законодавчої гілки влади;

- нормотворча діяльність.

Державна міграційна служба України (далі — ДМС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через міністра внутрішніх справ України. ДМС України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

ДМС України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства внутрішніх справ України, іншими актами законодавства України, дорученнями Президента України та Міністра тощо. Правову базу діяльності ДМС України доречно поділити на дві групи: міжнародні документи та національні нормативно-правові акти (які були зазначені вище).

До міжнародних документів слід віднести такі: Європейську Конвенцію про громадянство, ратифіковану Україною 20 вересня 2006 року, Конвенцію про статус біженців, до якої Україна приєдналася 10 січня 2002 року, угоди між Україною та іншими державами щодо спрощеного порядку зміни громадянства тощо.

Відповідно до Положення основними завданнями ДМС України є:

1) внесення пропозицій щодо формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів; 2) реалізація державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів; 3) реалізація в межах своєї компетенції державної політики у сфері волонтерської діяльності.

До завдань ДМС України необхідно також віднести здійснення нагляду за дотриманням законодавства у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, адже серед повноважень ДМС України є низка саме наглядових. Так, ДМС здійснює державний контроль за дотриманням законодавства у сфері міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, у випадках, передбачених законодавством, притягує порушників до адміністративної відповідальності. На міжнародній арені вказаний орган державної влади активно співпрацює з:

- НАТО (північноатлантичний альянс) — міжнародною міжурядовою організацією, військово-політичним союзом 28 держав;

- Радою Європи — міжнародною організацією 47 держав-членів у європейському просторі;

- Управлінням Верховного комісара 00Н у справах біженців (УВКБ 00Н) — установою, що забезпечує захист і допомогу біженцям у різних країнах світу;

- Міжнародною організацією з питань міграції, метою якої є забезпечення в усьому світі впорядкованої міграції осіб, які потребують міжнародних міграційних послуг.

Отже, робимо висновок про тісний взаємозв’язок охарактеризованих суб’єктів міграційного права та подальшу необхідність удосконалення нормативно-правового поля, покликаного врегульовувати міграційні правовідносини.

Питання для самоконтролю:

1. Дайте визначення поняттю суб’єкта міграційного права.

2. Визначте види суб’єктів міграційного права.

3. Установіть співвідношення понять «суб’єкт міграційного права» та «суб’єкт міграційних правовідносин».

4. Назвіть складові елементи правового статусу суб’єкта міграційного права.