Міграційне право України

5. Джерела міграційного права

Система правових актів, які є джерелами міграційного права України, охоплює Конституцію України, закони й постанови Верховної Ради, міжнародні договори України, рішення Конституційного Суду, акти Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування тощо.

Головним джерелом усієї правової системи України є Конституція України. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Конституція містить у собі норми, які передбачають ухвалення певних законів. Насамперед це закони України «Про громадянство України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про імміграцію».

Конституція України закріпила основні принципи регулювання важливих питань суспільного життя, зокрема: громадянство, статус іноземців та осіб без громадянства та те, що основи регулювання мі-граційних процесів установлюються виключно законами України (п. 2 і 10 ст. 92 Конституції). Вона наділяє громадян рівними правами та свободами й рівністю перед законами, передбачає реалізацію прав та свобод, прав на свободу пересування та вільний вибір місця проживання (ст. 24).

Також у Конституції України визначено основи міграційної політики України: кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право залишати територію України, за винятком обмежень, встановлених законами (ст. 33). Конституція передбачає можливість установлення обмежень свободи пересування територією України та вибору місця проживання для осіб в умовах введення воєнного та надзвичайного стану (ст. 64). Ця норма стосується як громадян України, так і іноземців та осіб без громадянства. Вказані обмеження можуть запроваджуватись лише тимчасово на період введення такого стану, пов’язаного з військовими діями, із стихійними лихами, аваріями чи катастрофою, епідемією, епізоотіями чи іншими форс-мажорними обставинами.

У Конституції України знайшли своє відображення різні аспекти міграційних процесів. Закріплено основи регулювання міграційних процесів, права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання. Оскільки норми Конституції є нормами прямої дії, то гарантується і звернення в суд для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина безпосередньо на підставі Конституції України. Пряма дія конституційних норм вимагає, щоб правозастосовні органи, ухвалюючи рішення, посилалися, перш за все, на конституційну норму, а потім — на закони та інші нормативні акти, прийняті для її розвитку.

Важливу роль щодо міграції та реєстрації фізичних осіб відіграють норми, які містяться в міжнародних договорах та угодах, які за Конституцією України (ч. 1 ст. 9) є частиною національного законодавства України. Відповідно до ст. 19 закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 року чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Законодавство України з питань міграції представлено системою таких законів України: «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України» (1994 р.), «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (2011 р.), «Про імміграцію» (2001 р.), «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (2011 р.), «Про громадянство України» (2001 р.), «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (2003 р.), «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (2012 р.). У 1997 році ратифіковано Європейську Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), у 2002 році. Україна приєдналася до Конвенції 00Н про статус біженців (1951 р.) та Протоколу щодо статусу біженців (1967 р.), у 2007 році ратифіковано Європейську Конвенцію про правовий статус трудящих-мігрантів (1977 р.), а також низку документів Міжнародної організації праці. Крім того, Україна є учасницею таких міжнародних документів, як Конвенція щодо статусу апатридів та Конвенція про скорочення безгромадянства.

Закони України, що регулюють міграційні процеси в Україні, можна згрупувати за ознакою дії за колом осіб. Загальні закони поширюють свою дію на все населення країни, а спеціальні — розповсюджуються на окреме коло осіб, а саме на іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців тощо.

До першої групи таких законів слід віднести закони України «Про громадянство України», «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». До другої групи належать закони України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про імміграцію», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

У хронологічному порядку першим є закон України «Про порядок виїзду з України та в’їзду в Україну громадян України» (1994 р.). Ключові положення цього закону відповідають положенням Конституції України та міжнародно-правовим документам у сфері прав людини, до яких приєдналась Україна. Закон регулює порядок здійснення права громадянина України на виїзд з України і в’їзд в Україну, оформлення документів для закордонних поїздок, встановлює випадки тимчасового обмеження права громадянина на виїзд з України та порядок вирішення суперечок, що виникають у зв’язку з цим.

Наступним фундаментальним у сфері міграції є закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства». Він визначає правовий статус іноземних громадян та осіб без громадянства в Україні, закріплює основні права, свободи й обов’язки іноземних громадян та осіб без громадянства, які проживають або тимчасово перебувають в Україні, а також порядок вирішення питань, пов’язаних з їх в’їздом в Україну чи виїздом з України.

Ухвалення закону України «Про імміграцію» ознаменувало важливий етап формування зовнішньоміграційного законодавства. Імміграція в Україну здійснюється відповідно до квот. Кабінет Міністрів України на кожний календарний рік визначає граничну кількість осіб за категоріями, встановленими цим законом, що можуть іммігрувати в Україну. Закон передбачає і надання дозволів на імміграцію поза квотами, регулює питання виїзду та видворення за межі України осіб у зв’язку зі скасуванням дозволу на імміграцію, оскарження рішення щодо питань імміграції, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових чи службових осіб.

Національне законодавство містить значну сукупність підзаконних актів, що регулюють міграційні процеси. Зокрема, це укази та розпорядження Президента України, акти (постанови та розпорядження) Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти та акти органів місцевого самоуправління.

Указами та розпорядженнями Президента України регулюється діяльність Міністерства закордонних справ та дипломатичних представництв України за кордоном.

На дипломатичні представництва та консульські установи України покладено функції захисту прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном. Вирішенням консульських питань захисту прав та інтересів юридичних осіб і громадян України за кордоном займаються консульські установи України (Департамент консульської служби Міністерства закордонних справ України, представництва Міністерства закордонних справ України в регіонах України, консульські відділи дипломатичних представництв України, генеральні консульства, консульства, віце-консульства та консульські агентства).

Кабінет Міністрів України є найважливішою складовою і центральною ланкою всієї виконавчої влади в Україні. Він виступає як основний державний орган, що забезпечує проведення внутрішньої та зовнішньої політики держави, у тому числі й міграційної політики. До найважливіших нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України в цій сфері належать Положення про Державну міграційну службу України , постанови від 26 червня 2015 року № 441 «Про посвідчення особи моряка», від 7 травня 2014 року № 152 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення», від 1 червня 2011 року № 567 «Про затвердження Правил оформлення віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію» тощо.

Міністерство внутрішніх справ України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань імміграції. Міністерство соціальної політики України затверджує перелік спеціальностей та вимоги до кваліфікації спеціалістів і робітників, по-треба в яких може бути задоволена за рахунок імміграції в Україну, а Міністерство охорони здоров’я України — перелік інфекційних хвороб, захворювання на які є підставою для відмови у наданні дозволу на імміграцію в Україну.

Чинне міграційне законодавство, на жаль, не дозволяє забезпечити належний рівень правової захищеності та реалізації конституційних прав і свобод мігрантів в Україні, беручи до уваги наявність великої кількості прогалин та колізій у законодавстві, що у поєднанні з неоднозначною правозастосовчою практикою призводить до непоодиноких випадків порушення прав мігрантів. Така ситуація чітко свідчить про необхідність реформування чинного міграційного законодавства з метою приведення його норм у відповідність до загальної концепції захисту прав та свобод людини.

Основними напрямами реформування міграційного законодавства слід визначити приведення норм міграційного законодавства у відповідність до міжнародних та європейських стандартів захисту прав людини, зокрема приведення чинного законодавства у відповідність до міжнародних угод та договорів, ратифікованих Україною у встановленому законом порядку, а також визначення й усунення внутрішніх суперечностей, прогалин та колізій у законодавстві, усунення розрізненості нормативного регулювання шляхом приведення у відповідність один до одного законів України, що встановлюють правовий статус різних категорій мігрантів, та кодифікацію міграційного законодавства.

Наявність великої кількості нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері міграції, обумовлює необхідність приведення до єдиної цілісної системи тих міжнародних і національних правових норм, які застосовуються до суб’єктів та учасників міграційного процесу, визначають їх поведінку за певних обставин і ситуацій. Така не має обмежується лише систематизацією. Вона сприятиме також оновленню раніше розроблених норм і створенню нових, якщо цього потребують міграційна політика або національне право.

Кодифікація міграційного права може бути як офіційною, так і неофіційною. Офіційна реалізується у формі ухвалення єдиного національного кодексу, а також у системі міжнародних договорів та угод. Неофіційна може здійснюватися науковими колективами або творчими групами, окремими вченими, спеціалістами з питань і проблем міграційного права, неурядовими організаціями тощо. У ході кодифікації міграційного права уточнюються нормативно-правові тлумачення та формулювання, які застосовуються з метою встановлення правової поведінки в міграційному просторі, визначення правового режиму та порядку для учасників міграційного процесу.

Питання для самоконтролю:

1. Що таке «міграційне право України»?

2. Визначте предмет міграційного права України, метод його правового регулювання.

3. Назвіть складові системи міграційного права України.

4. Які фактори впливають на структуризацію системи міграційного права України?

5. Охарактеризуйте інститути і норми міграційного права України.

6. Назвіть систему правових актів, які є джерелами міграційного права України.

7. Який порядок оприлюднення міграційно-правових актів?

8. У чому полягає специфіка міграційних нормативно-правових актів?