Міграційне право України

1. Становлення та розвиток міграційного права в Україні

Міграційні процеси останніх років набувають глобального світового масштабу. Щорічна кількість мігрантів (від 2 до 4 млн осіб) уже випереджає світовий приріст населення. За даними Міжнародної організації з міграції, поза межами країни свого громадянства проживає понад 125 млн осіб, на планеті налічується майже мільярд внутрішніх мігрантів .

Термін «міграція фізичних осіб» у вузькому розумінні застосовується як синонім поняття «переселення», а в широкому розумінні передбачає будь-які види переміщень фізичних осіб у просторі, у тому числі переміщення через державні кордони, що прийнято іменувати міжнародною чи зовнішньою міграцією, а також переміщення через кордони адміністративно-територіальних одиниць або переміщення в межах областей, районів і міст, що утворює поняття внутрішньої міграції.

Уся історія людського розвитку є ланцюгом вільних та примусових переміщень з одного місця на інше, ще прадавні люди здійснювали переходи на великі відстані. У такий спосіб вони знаходили інші племена, ріднилися з ними, освоювали нові землі, знову подорожували й ішли далі по наступному колу, аж поки не розбрелися по всій планеті.

Світові міграційні процеси призводять до концентрації мігрантів в окремих країнах, що тягне за собою погіршення соціально-гуманітарного стану в цих країнах. Не оминули ці процеси і Україну, для якої питання міграції населення є особливо актуальними. Розвиток міждержавних відносин як з ближнім, так і з далеким зарубіжжям, конфлікти на етнічній, політичній та економічній основі, різкий перехід до політики відкритих дверей за одночасного зниження прикордонного та імміграційного контролю — ці та інші чинники зробили українську територію досить вільною для в’їзду різних категорій іммігрантів, у тому числі нелегальних. Сьогодні ця проблема є ще актуальнішою, оскільки Україна стала транзитною ціллю значної кількості мігрантів для проникнення до європейських країн і в результаті — розширення Європейського Союзу на схід, ця ситуація певною мірою постійно загострюється та потребує оптимального вирішення.

Відомо, що проблеми, пов’язані з міграційними процесами, формування поняття, становлення основних принципів і норм, визначення інституту міграції у загальній системі міжнародного права та внутрішньодержавного права окремих країн також мають свою тривалу історію безпосередній зв’язок зі статусом громадянина (підданого) та негромадянина (іноземця, особи без громадянства).

Протягом тривалого періоду людського існування виділялося декілька складових, які становили засади міграції: в’їзд або повернення, свобода пересування й вибір місця проживання в межах кордонів кожної держави, виїзд або залишення країни та транзитний (слідування пасажирів, вантажів, а також перевізних засобів від місця відправлення до пункту призначення через проміжні пункти) проїзд.

Людська історія на рівні звичаєвого права та правового закріплення знає широку гаму проявів міграційних процесів, порушень права на еміграцію чи імміграцію, заборон на це право чи на окремі його складові, причому розширення торгівлі та міжнародних стосунків сприяло тому, що ця сфера перебувала у найбільш вигідному становищі щодо дозволу на міграцію, і чужинці-купці на відміну від інших чужинців були бажаним елементом і користувалися режимом найбільшого сприяння у питаннях як вільного доступу на іншу територію, так і перебування на території держави.

Ставлення до іноземця як до чужака, гостя іноді непрошеного й небажаного, можливо вороже налаштованого, яке завжди відображається на його правовому статусі, залишилося і з утворенням національної держави як політичного організму, відокремленого від інших держав в аспекті її політичних, господарських і культурних інтересів, а також інтересів населення (державного народу). Для підтримання політичної та територіально-адміністративної цілісності, певного рівня життя і власної етнічної унікальності держави дійшли до необхідності встановлення кордонів та контролю за міграціями людей з метою обмеження їх напливу або за пересуванням усередині країни.

Першим відомим національним юридичним актом, що найповніше розкриває право вільної міграції, була Велика хартія вольностей 1215 року, ст. 41 якої гарантувала всім купцям «право вільно і безпечно виїздити з Англії і в’їжджати до Англії, перебувати і подорожувати Англією, щоб купувати і продавати без всякого незаконного мита, сплачуючи лише старовинне, звичаєм установлене мито» . У наступні століття загальне право зафіксувало принцип, відповідно до якого королю надавалося право забороняти виїзд певних осіб без спеціального дозволу. Проте свобода виїзду залишилася на рівні звичаєвого права, і тому навіть королівські повноваження поступово втратили своє значення.

Вважається, що нормативно паспорт відповідним рішенням 1414 року запровадив англійський парламент. Підписував його сам король. Записи в документі до 1772 року вели латиною, а в Європі з 1858 року — французькою мовою. Найдавніший паспорт, який зберігся, підписаний англійським королем у 1641 році.

Наслідком запровадження паспортів стало виникнення паспортної системи. Це трапилося в XV столітті в Німеччині, коли виникла необхідність відокремити торгівців і ремісників від великої кількості розбійників та жебраків, які мандрували Європою. Оскільки останні складали тоді найчисленнішу групу осіб, які змінювали своє місцеперебування, то до обов’язків мандрівника, який не бажав, щоб із ним поводились як із жебраком, належало довести свою особу.

Саме із зміцненням паспортної системи виникло поняття «поліцейська держава». Паспортна система для поліції була і є найбільш легким засобом знаходження осіб, небезпечних для держави, контролю за рухом громадян, нагляду за «неблагонадійними особами». Після наполеонівських війн обмеження, пов’язані з паспортом, залишилися попередніми; зроблені були лише послаблення для прикордонних відносин, а для бідних паспорт став безкоштовним.

У колишньому Радянському Союзі основу міграційної політики складало адміністративне регулювання внутрішніх територіальних переміщень населення, а напрям їй задавали інтереси економіки та виробництва. На зовнішню ж міграцію було накладено своєрідне політичне табу.

Ані в Конституції СРСР, ані в конституціях союзних республік так і не було проголошено право громадян на свободу пересування, вибору місця перебування та проживання. Крім того, протягом усієї своєї історії радянська держава заважала розвитку цього права, використовуючи для цього паспортний режим.

Виникнення пострадянської міграційної системи відбувалося під впливом низки факторів, серед яких виокремлюються історичні, економічні, політичні, демографічні, психологічні, соціально-етнічні та географічні. Міграційні процеси у пострадянському просторі в останнє десятиліття визначалися впливом двох протилежних груп факторів — деструктивних і конструктивних. З одного боку, це розпад СРСР, прозорість кордонів, вибух націоналізму, міжнаціональні та етнополітичні конфлікти, а з іншого — демократизація суспільно-політичного життя, реалізація конституційного принципу свободи пересувань, розвиток ринкових стосунків, наближення до світового ринку праці.

Започаткуванням правового регулювання міграційних питань у незалежній Україні заведено вважати прийняття Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, законів України «Про громадянство України» від 8 жовтня 1991 року та «Про національні меншини в Україні» від 25 червня 1992 року. Українська політична система до 1993 року не мала ні нормативно-правової бази, ні напрямів державної міграційної політики з чітко окресленими цілями та завданнями, ні системи органів державної влади, що адекватно відповідали б сформованій після розпаду СРСР міграційній ситуації. Природно, що перш ніж виробити конкретні пропозиції щодо реалізації цілей і завдань державної міграційної політики, необхідно було створити і «запустити» механізм становлення — через емісію відомчих постанов, інструкцій та розпоряджень. Указом Президента України від 26 квітня 1993 року на базі Комітету у справах національностей при Кабінеті Міністрів України було створено Міністерство України у справах національностей та міграції, на яке були покладені функції з розробки й забезпечення реалізації державної політики у сфері національних відносин та міграції . З метою здійснення єдиної державної міграційної політики 22 червня 1994 року Кабінет Міністрів України за поданням Міністерства у справах національностей та міграції ухвалив постанову «Про створення органів міграційної служби в Україні», а для безпосереднього керівництва ними у структурі Міністерства було утворено Департамент міграції, збільшивши чисельність його центрального апарату на 20 одиниць.

Наприкінці 1993 — на початку 1994 років було ухвалено закони України «Про біженців», «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України» та «Про правовий статус іноземців». Хоча їх основні положення і відповідають міжнародно-правовим стандартам, закони мають певні недоліки, зокрема одним із найсуттєвіших є те, що це закони непрямої дії. Для їх реалізації необхідно було підготувати низку постанов Кабінету Міністрів України та відомчих нормативних актів, що вимагало тривалого часу. Розробка механізму реалізації цих законів, насамперед закону України «Про біженців», затримувалась і через погіршення фінансово-економічного стану держави. На жаль, це характерно і для сьогоднішнього етапу розвитку українського суспільства.

Таким чином, уже в перші роки незалежності фактично визначилися основні напрями державної міграційної політики України. Вони полягали у сприянні репатріації, в тому числі поверненню та облаштуванню раніше депортованих, гарантіях вільного пересування через кордон для громадян, рівності прав іноземців, що на законних підставах перебувають у державі та у наданні допомоги біженцям.

Ухвалення Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України відкрило широке поле для конституційного збачення міграційної сфери, створило основи для регулювання різноманітних зовнішніх та внутрішніх міграційних процесів. Тобто, саме через Конституцію було визначено, що положення щодо міграційних процесів мають бути демократичними, такими, що відповідають рекомендаціям Організації з безпеки та міжнародного співробітництва в Європі та інших міжнародних організацій у цій сфері. Цим, по-перше, підтверджується питома вага та значення, які держава приділяє міграційним проблемам, по-друге, це зобов’язує відповідні державні органи підходити до формування нормативно-правової бази державної міграційної політики та функціонування компетентних органів у міграційній сфері з позицій Основного Закону .

У 2009 році Кабінетом Міністрів України була ухвалена постанова «Про утворення Державної міграційної служби України», у цьому ж році Президентом України був підписаний указ «Про зупинення дії деяких положень постанови Кабінету Міністрів України від 24 червня 2009 року № 643». Загалом діяльність Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України регламентують близько сорока нормативно-правових документів.

Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 405/2011 було затверджено Положення про Державну міграційну службу України, що ознаменувало собою новий етап законотворчості у сфері міграційних відносин. Зокрема, було ухвалено низку нормативних актів щодо врегулювання міграційних процесів: нова редакція закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (2011 р.), закони України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (2011 р.) та «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (2012 р.), указ Президента України «Про Концепцію державної міграційної політики» (2011 р.), розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо інтеграції мігрантів в українське суспільство на 2011-2015 роки» (2011р.).

У зв’язку з відновленням дії окремих положень Конституції України регулювання діяльності центральних органів виконавчої влади у сферах міграції (імміграції та еміграції) було віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України. Відповідно, 20 серпня 2014 року було затверджено нове Положення про Державну міграційну службу України.

Слід зазначити, що з часу здобуття незалежності та зростання відкритості українського суспільства в Україні значно активізувалися міграційні процеси. Проявляються вони головним чином у формі міжнародного руху робочої сили, причому Україна виступає на міжнародному ринку праці переважно як експортер. Серед основних причин, які призвели до еміграції значної частини населення України, можна назвати структурну перебудову економіки та пов’язані з нею зростання безробіття, процеси роздержавлення власності й приватизації.

Таким чином, становлення міграційного права як підгалузі вітчизняного адміністративного права почалося в 90-х роках минулого сторіччя, коли розпад Радянського Союзу призвів до значного збільшення потоків мігрантів. Із тих часів розвиток міграційного права йде швидкими темпами. Воно має свій предмет регулювання, об’єкт, суб’єктів правовідносин і метод регулювання. Крім того, наявність міграційного законодавства також свідчить про те, що міграційне право є окремою підгалуззю адміністративного права.